Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 marca 2005 r., w sprawie ze skargi R. C. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Jak wynika z akt sprawy, R. C. pismem z dnia 30 czerwca 2001 r., skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., zwrócił się z prośbą "o wydanie decyzji o rozbiórkę zabudowań jakie zostały wybudowane na granicy mojej działki znajdującej się przy ul. C. w L. przez sąsiada Pana T. P.".
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. w dniu 3 lipca 2001 r. wszczął postępowanie administracyjne na wniosek R. C. w sprawie: "wiaty o konstrukcji drewnianej zrealizowanej na działce położonej przy ul. C. w L.". Następnie decyzją nr [...] z dnia 6 lutego 2002 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowej wiaty, gdyż uznał, że wiata ta służy do składowania i zabezpieczenia sprowadzanych materiałów budowlanych niezbędnych do wykończenia budynku. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 29 ust. 1 pkt 3 i art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, budowa obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych – nie wymaga pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia właściwemu organowi.
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania R. C., decyzją nr [...] z dnia 6 września 2002 r. uchylił zaskarżaną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. ponownie rozpatrując sprawę, decyzją nr [...] z dnia 30 grudnia 2002 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wiaty o konstrukcji drewnianej na działce położonej przy ul. C. w L., uzasadniając swoją decyzję podobnie, jak wcześniej. W odwołaniu od powyższej decyzji R. C. zakwestionował to, że wiata służy do składowania materiałów budowlanych, niezbędnych do wykończenia budynku mieszkalnego, gdyż prace przy budowie domu ustały już przed kilku laty. Poza tym umorzono postępowanie w sprawie wiaty, nie zwracając uwagi na pozostałe zabudowania, wybudowane częściowo na działce skarżącego.
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr [...] utrzymał w mocy zaskarżaną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego, sporna wiata stanowi zaplecze budowy budynku mieszkalnego, na budowę którego, inwestor otrzymał pozwolenie na budowę – decyzją z dnia 5 kwietnia 1988 r. W myśl przepisów Prawa budowlanego tego typu obiekt nie wymaga pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia właściwemu organowi. Skoro więc czynności kontrolne wykazały, że budowa przedmiotowej wiaty nie wymagała dopełnienia obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe, należało umorzyć. Odnośnie kwestii podnoszonych w odwołaniu, organ odwoławczy wyjaśnił, iż budowa ogrodzeń pomiędzy działkami poniżej 2,20 m nie podlega reglamentacji przepisów prawa budowlanego. Zaś sprawy naruszenia własności nieruchomości sąsiedniej w trakcie budowy, należy rozstrzygać na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym.
R. C. wniósł skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego, zarzucając, że zarówno wiata, jak i mur stanowiący jej ścianę, zostały wzniesione na terenie jego posesji. Przedmiotowa wiata, wbrew twierdzeniom organów, nie służy do składowania materiałów budowlanych. Budynek gospodarczy przylegający do wiaty, którego tylnia ściana stanowiąca fragment ogrodzenia (muru) z jego działką, ma wysokość 3 m.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając wyrokiem z dnia 23 marca 2005 r. decyzję pierwszej i drugiej instancji uznał, iż skarga jest zasadna. W ocenie Sądu, umorzenie postępowania w tej sprawie jest co najmniej przedwczesne, gdyż sprawa nie została wyjaśniona zgodnie z wymogami art. 7 i 77 kpa. Poza tym organy ograniczyły postępowanie tylko do wiaty, gdy tymczasem we wniosku skarżącego z dnia 30 czerwca 2001 r. była mowa również i o innych nieprawidłowościach w zainwestowaniu działki sąsiedniej. Dwukrotnie przeprowadzano oględziny, co wynika z lakonicznie sporządzonych protokołów niezgodnie z art. 68 kpa. Organy nadzoru budowlanego powinny też sprawdzić, czy pozwolenie na budowę z dnia 5 kwietnia 1988 r. zachowało ważność, co wynika z zaświadczenia z dnia 28 października 2002 r. Zdjęcia przedstawione przez skarżącego potwierdzają wątpliwości, co do przeznaczenia przedmiotowej wiaty, tym bardziej, że została ona wykonana w trzynastym roku kontynuowania prac budowlanych przy budynku mieszkalnym i nie wyjaśniono gdzie wcześniej inwestor przechowywał materiały budowlane.
Z wyjaśnień skarżącego wynika też, że budynek mieszkalny wybudowany na podstawie ww. decyzji z dnia 5 kwietnia 1988 r. jest faktycznie zamieszkały, nie ustalono od jak dawna. Brak jest również ustaleń co do wysokości ogrodzenia.
Pełnomocnik T. P. (inwestora) w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzuca naruszenie:
- – przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 29 ust. 1 pkt 3 oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego polegającą na uznaniu, iż zaskarżana decyzja narusza te przepisy, podczas gdy zarówno ustalenia znajdujące się w aktach sprawy, jak również uzasadnienie zaskarżanego wyroku, nie wskazuje żadnych naruszeń przepisów prawa materialnego, jak i błędów merytorycznych w tej decyzji,
- – przepisów postępowania, tj. "art. 134 § 1 pkt 1 lit. c " ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), powołanej dalej jako ppsa, poprzez rozpoznanie sprawy w granicach przekraczających zaskarżoną decyzję, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Stawiając powyższe zarzuty, pełnomocnik skarżącego wnosi o:
- – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o zmianę zaskarżanego wyroku w całości poprzez utrzymanie w mocy zaskarżanej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji,
- – zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną (pismo z dnia 20 czerwca 2005 r.) R. C. podnosi, iż zabudowania wzniesione przez T. P. przekraczają wysokość 2,20 m i pomiarów tych wysokości, odmawiał dokonania w trakcie dwóch wizji lokalnych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Poza tym organy ograniczyły przedmiot postępowania wyłącznie do wiaty, co jest niezgodne ze złożonym wnioskiem z dnia 30 czerwca 2001 r. Organy potrzebę istnienia przedmiotowej wiaty, uzasadniają rzekomo trwającymi robotami budowlanymi przy budynku mieszkalnym, nie zauważając, że od wielu lat w tym budynku zamieszkują ludzie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, "poprzez rozpoznanie sprawy w granicach przekraczających zaskarżoną decyzję", co w dalszej części skargi kasacyjnej zostało określone jako przekroczenie granic danej sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 ppsa.
Zarzut ten jest nieuzasadniony, bowiem opiera się na założeniu, że granice danej sprawy są wyznaczane granicami zaskarżonego rozstrzygnięcia, czyli że granice te wyznacza organ administracji publicznej swoim aktem (decyzją, postanowieniem). Nie można zgodzić się z tym poglądem gdyż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, co następnie zostało powtórzone w art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i w art. 1 ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta oparta jest na kryterium zgodności z prawem działań lub zaniechań organów administracji publicznej, wymienionych w art. 3 § 2 ppsa. Przyjęta zaś przez ustawodawcę w art. 134 § 1 ppsa zasada niezwiązania sądów administracyjnych granicami skargi, daje tym sądom bardzo szerokie możliwości kontroli administracji publicznej. Granice sprawy, o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 ppsa, są praktycznie wyznaczone tym, że orzeczenie sądu powinno spowodować usunięcie naruszenia prawa i końcowe załatwienie sprawy.
Zgodnie z art. 133 § 1 ppsa Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, co wskazuje na to, iż ocenie sądu nie podlega tylko sam zaskarżany akt, ale wszystkie okoliczności sprawy związane z wydaniem decyzji, począwszy od wszczęcia postępowania administracyjnego, a nawet wcześniej od powstania (nawiązania) stosunku administracyjnoprawnego. W określonych okolicznościach faktycznych, poprzez określone działania bądź zaniechania indywidualnych podmiotów niepodporządkowanych organizacyjnie organom administracji publicznej, z mocy samego prawa powstają więzy prawne, upoważniające właściwe organy do oznaczonych działań prawnych. W ramach swoich kompetencji organy upoważnione są do jednostronnego władczego nakładania obowiązków bądź nadawania uprawnień określonym podmiotom, wynikających z przepisów prawa materialnego.
Również podmioty te mogą domagać się od organów administracji publicznej określonych rozstrzygnięć dotyczących sfery ich uprawnień i obowiązków. Tak więc, "przewidziana w przepisach materialnego prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracji i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi", stanowi sprawę administracyjną. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego obliguje ten sąd do zbadania legalności zaskarżonego aktu, którego ramy i zakres prowadzonego postępowania administracyjnego wyznacza materialny stosunek administracyjnoprawny (stosunek prawny oparty na przepisach materialnego prawa administracyjnego). W istocie więc, przedmiot i ramy postępowania sądowoadministracyjnego wyznacza stosunek administracyjnoprawny (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 24-25; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 197-199).
Stosunek administracyjnoprawny w niniejszej sprawie powstał, nawiązał się na skutek działań faktycznych T. P., który podjął określone roboty budowlane o czym pismem z dnia 30 czerwca 2001 r. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. R. C., żądając wydania decyzji nakazującej rozbiórkę zabudowań, jakie zostały wybudowane na granicy jego działki. Wszczęcie postępowania administracyjnego w tej sprawie, zgodnie z art. 61 § 3 kpa, nastąpiło z datą doręczenia powyższego pisma organowi (3.07.2001 r.) o czym formalnie zawiadomił organ strony dopiero w piśmie z dnia 3 stycznia 2002 r., określając jednocześnie w tym zawiadomieniu, iż na wniosek R. C. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie: "wiaty o konstrukcji drewnianej zrealizowanej na działce położonej przy ul. C. w L.". W powyższych okolicznościach, takie określenie przedmiotu sprawy przez organ, zostało w sposób ewidentny zawężone, niezgodnie z prawem i wbrew żądaniu R. C., na wniosek którego zostało wszczęte postępowanie.
W konsekwencji takiego postępowania organu, zostały wydane również z naruszeniem prawa decyzje, które nie rozstrzygały sprawy co do jej istoty, lecz umarzały postępowanie administracyjne. Sprawa zaś, nie została rozpatrzona w zakresie w jakim faktycznie zostało wszczęte postępowanie, co wynika z ww. pisma R. C. Organ administracji publicznej w postępowaniu zwykłym (inaczej w postępowaniach nadzwyczajnych), nie ma prawnej formy wszczęcia postępowania, ani odmowy jego wszczęcia, gdyż wszczęcie postępowania następuje niejako automatycznie z datą złożenia wniosku – art. 61 § 3 kpa, o czym organ ma obowiązek zawiadomić strony (§ 4).
Tym samym, ustawodawca nie dał organowi prawa określania przedmiotu wszczętego postępowania, innego niżby to wynikało z wniosku (żądania) strony. Strona też nie ma żadnego odrębnego środka zaskarżenia, w którym by mogła zakwestionować niezgodnie z jej wnioskiem wszczęte postępowanie. Może dopiero to uczynić w odwołaniu od decyzji, co R. C. uczynił w odwołaniu od decyzji z dnia 6 lutego 2002 r. a następnie w odwołaniu od decyzji z dnia 30 grudnia 2002 r., nie wywołało to jednak żadnej reakcji organu odwoławczego tym zakresie.
Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było uwzględnienie w protokole z wizji lokalnej wszystkich okoliczności, które mogły mieć związek ze sprawą, a nie zarejestrowanie tylko faktu pobudowania wiaty. Poza tym, protokoły z dwu wizji lokalnych, przeprowadzonych przez organ, są bardzo lakoniczne, ogólnikowe i nie zawierają żadnych szkiców ani załączników w postaci zdjęć fotograficznych. Żaden z nich też nie zawiera podpisu R. C. Niezrozumiałym także jest, jak organy w swoich decyzjach mogły wypowiadać się na temat wysokości ogrodzenia, skoro nigdy nie dokonały pomiaru a R. C. twierdzi, że ogrodzenie ma wysokość powyżej 2,20 m.
W świetle przedstawionych materiałów sprawy, przyjęcie przez organy, że wiata zbudowana przez T. P., jest obiektem przeznaczonym do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych (art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego) było nieuzasadnione, biorąc pod uwagę chociażby jej wygląd, konstrukcję, wykonanie i użyte materiały. Wszystkie te elementy muszą budzić poważne wątpliwości, jeżeli się zważy, że ma być to obiekt "do czasowego użytkowania". Wiata, o której tu mowa zgodnie z ww. przepisem, powinna być usytuowana na terenie budowy a więc na terenie inwestora – T. P. Tymczasem, jak wynika z odwołania (pismo z dnia 22.01.2003 r.), zdaniem R. C., przedmiotowa wiata oraz pozostałe zabudowania zostały wybudowane na jego działce, na dowód czego przedstawił dokument sporządzony przez uprawnionego geodetę. Organ odwoławczy jednak nie zainteresował się tym faktem, podobnie jak i wszystkimi innymi sygnalizowanymi w powyższym odwołaniu.
Tymczasem ma to również istotne znaczenie skoro chodzi o obiekt, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, gdyż jednym z warunków jest, aby taka wiata była usytuowana na terenie budowy, a nie na działce sąsiada. Nie bez znaczenia też w tej sytuacji, jest wyjaśnienie kwestii czy pozwolenie na budowę z 1988 r., na które powołuje się w tej sprawie inwestor, zachowało ważność, gdyż jest to jeden z warunków możliwości budowy wiaty na warunkach określonych w art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Wszystkie te kwestie zasygnalizowane w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku, są związane ze sprawą i należy je wyjaśnić, skoro wcześniej właściwe organy nie uczyniły tego z własnej inicjatywy, umarzając postępowanie w sprawie.
W pełni uzasadnione są również wątpliwości Sądu pierwszej instancji, co do prawidłowości zaskarżanej decyzji umarzającej postępowanie, bowiem z akt sprawy nie wynika, aby w tym przypadku mogła mieć miejsce bezprzedmiotowość postępowania. Okoliczności sprawy, którymi organ uzasadnia zaskarżane orzeczenie, raczej nie wskazują na bezprzedmiotowość postępowania, a jeśli już, to raczej na brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony – R. C. (patrz: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 7. wyd., Warszawa 2005, s. 486–488).
Reasumując należy stwierdzić, iż Sąd pierwszej instancji zaskarżanym wyrokiem nie naruszył prawa a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w uzasadnieniu tego wyroku, nie wykroczyły poza granice przedmiotowej sprawy.
Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł, jak w sentencji.