Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 849/07, oddalił skargę E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], dotyczącą stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie o warunki zabudowy. Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg.
Decyzją z dnia [...] maja 2007 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu odmówiło E. S. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Wójta Gminy Łubianka z dnia [...] października 2004r., nr [...], w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji W. M. polegającej na realizacji nowej obory dla krów mlecznych wraz z zabudową towarzyszącą (zbiornik na gnojówkę, zbiornik ścieków technologicznych, zbiorników ścieków socjalnych, płyta obornikowa, silos na kiszonkę) oraz koniecznymi przyłączami i wjazdem z drogi publicznej, umożliwiającymi użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, na działce nr [...] położonej w miejscowości Ł.. Organ wskazał, iż E. S. nie posiada przymiotu strony niniejszego postępowania, gdyż realizowana inwestycja nie oddziałuje bezpośrednio na jego nieruchomość. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu wyjaśniło, iż uchylenie lub zmiana decyzji, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych.
Jest to bowiem postępowanie o charakterze nadzwyczajnym, stanowiące wyjątkowy środek weryfikacji takich rozstrzygnięć w oparciu o przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., a które w tym przypadku nie zostały spełnione. Organ wskazał, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2004 r. nr 257, poz. 2573, ze zm.) nie mogło mieć zastosowania w sprawie, ponieważ weszło w życie dniu 8 grudnia 2004 r., a więc po wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy, która została wydana dnia [...] października 2004 r. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył E. S.. Zakwestionował on stanowisko organu, że nie jest stroną postępowania, wskazując, iż planowana inwestycja będzie oddziaływała na jego nieruchomość.
Podniósł, iż decyzja została wydana bez uzgodnień przewidzianych przepisem art. 53 ust. 4 pkt 6, 9, 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał, iż projekt decyzji oraz sporządzenie analizy powierzone zostało osobie będącej jednocześnie pracownikiem Urzędu Gminy Łubianka. Podkreślił, iż planowana inwestycja jest niezgodna z prawem miejscowym, ponieważ nie może ona zostać zlokalizowana w pobliżu planowanego osiedla mieszkaniowego. Dodał także, iż nie zaplanowano zjazdu z drogi gminnej. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym w decyzji I-instancyjnej, iż odwołujący się nie ma przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Stwierdził, iż twierdzenie skarżącego, iż właściciel nieruchomości, która jest uważana za działkę sąsiednią w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 1 i art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest stroną toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest błędne.
Wskazał, iż brak uzgodnień projektu decyzji w trybie przepisu art. 106, których obowiązek wynika z przepisu art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może być przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na fakt, iż taka okoliczność nie stanowi podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż nie została wymieniona w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzje złożył E. S.. Podnosił on, iż organy orzekające bezzasadnie nie uznały go za stronę postępowania. Wskazał na brak stosownych uzgodnień, o których mowa w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w szczególności wynikających z art. 53 ust. 4 pkt 6, 9, 10 oraz ust. 5., co w konsekwencji stanowi naruszenie art. 39 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Podtrzymał argumenty w zakresie uchybień proceduralnych związane ze sporządzeniem projektu i dokonaniem analizy funkcji przez osobę będącą pracownikiem urzędu.
Ponadto podkreślił, iż swój interes prawny w niniejszej sprawie wywodzi także z przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, ze zm.) z uwagi na immisje wywołane przyszłym użytkowaniem hodowli w sąsiedztwie osiedla mieszkaniowego. Sąd Wojewódzki stwierdził, iż przedmiotem postępowania było ustalenie, czy zachodzi jedna z przyczyn stwierdzenia nieważności wymieniona w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdził on, iż w orzecznictwie sądowym przyjęto zasadę, że jeżeli organem uzgadniającym jest ten sam organ, który wydaje decyzję, to nie ma potrzeby dokonania "uzgodnienia z samym sobą". Uzgodnienie, o jakim mowa w punkcie 10 ust. 4 art. 53 ustawy nie ma zastosowania w sprawie, gdyż przepis ten dotyczy inwestycji celu publicznego. Skład orzekający stwierdził, iż w sprawie brak jest uzgodnień ze starostą w zakresie ochrony gruntów rolnych. Podniesiono, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że brak uzgodnień nie może być przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na fakt, że taka okoliczność nie stanowi podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż nie została wymieniona w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, pogląd ten zawiera zbyt duży skrót myślowy, w wyniku czego wyprowadzono nieprawidłowe wnioski.
Sąd Wojewódzki nie zgodził się z zarzutem skarżącego, iż uzgodnienie winno nastąpić w drodze decyzji. Zgodnie z wyraźnym brzmieniem przepisu art. 53 ust. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie doszło także do naruszenia art. 39 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i art. 40 ust. 1 i 2 cyt. ustawy, albowiem z niczego nie wynika, że inwestycja dotyczy pasa drogowego. Przepisy te dotyczą zajęcia pasa drogowego lub budowy albo remontu obiektów budowlanych w pasie drogowym.
Natomiast przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią o "uzgodnieniu". Odnośnie zarzutu dotyczącego sporządzenia przez te samą osobę "analizy funkcji i projektu decyzji" Sąd stwierdził, iż. zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy (§ 3 ust. 1). W przepisie tym istotnie obowiązek taki spoczywa na "właściwym organie", a nie na osobie przygotowującej projekt decyzji.
Jest to pewne uchybienie procesowe, jednakże w ocenie Sądu, nie ma wpływu na wynik sprawy. Ocena taka, dokonana przez profesjonalistę, może mieć większą wagę niż dokonana przez organ. Nadto analiza ta została zaaprobowana przez organ wydający decyzję. Sąd Wojewódzki stwierdził, że w sprawie mamy do czynienia ze wskazanymi uchybieniami, jednakże nie są one tego rodzaju, aby uzasadniały stwierdzenie nieważności.
Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył E. S., który wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych
.Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i ich niezastosowanie tj.:
- - § 3 ust. 1 i 2, § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu,
- - art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego,
- - art. 53 ust.4 pkt. 6, 9, 10 i ust. 5, art. 61 ust. 1 pkt.5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
- - art. 39 ust. 3 i art.40 ust.l i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych,
- - art.85, 86, 112-115 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
W skardze kasacyjnej podniesiono zatem zarzuty naruszenia prawa materialnego, w tym ustaw o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o drogach publicznych, prawo ochrony środowiska, a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Wśród zarzutów naruszenia prawa materialnego podniesiono też zarzut naruszenia art. 28 k.p.a., w uzasadnieniu skargi podnosząc, iż skarżący nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, chociaż granica jego działki znajduje się w odległości 5 m od granic działki podlegającej zainwestowaniu, a także wywodząc swój interes prawny do udziału w sprawie administracyjnej z tego, iż ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w odniesieniu do działek skarżącego przewidują tam zabudowę mieszkaniową, przewidywana zaś obok, na terenie rolnym należącym do inwestora, zabudowa obory będzie negatywnie oddziaływała na przyszłą zabudowę działek skarżącego, co przez szkodliwe immisje może powodować obniżenie wartości jego nieruchomości.
Pomimo że, zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki pominął wymienione argumenty i nie odniósł się do zarzutów skargi zwykłej w tym zakresie, a także, że Sąd nie ustosunkował się do innych uchybień prawnomaterialnych, wśród podstaw skargi kasacyjnej nie wskazano naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd, rozpoznając sprawę, związany jest granicami skargi, czyli wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia. W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a ponadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Artykuł 175 § 1 p.p.s.a. wymaga, aby skarga kasacyjna była sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniami wynikającymi z § 2 i 3. W myśl art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna m. in. czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wprowadzenie tzw. przymusu adwokackiego (radcowskiego) powoduje, iż skarga kasacyjna powinna być w profesjonalny sposób sformułowana. Wskazanie podstawy kasacyjnej nie może przy tym ograniczyć się jedynie do przytoczenia jednej z podstaw wskazanych w powołanym przepisie, ale musi polegać na powołaniu konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisów postępowania, które - w ocenie skarżącego - zostały naruszone przez Sąd I instancji.
Na wstępie należy zauważyć, że postawione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego przez ich niezastosowanie mogłyby podlegać rozpoznaniu przez Sąd Wojewódzki wówczas, gdyby podnoszący te zarzuty wylegitymował się interesem prawnym, znajdującym swoje źródło w konkretnym przepisie prawa materialnego, przewidującego ochronę uprawnień skarżącego lub też potrafiłby on wykazać, że zamierzenie inwestycyjne uniemożliwia zagospodarowanie jego nieruchomości. Wówczas jako strona postępowania mógłby podnosić zarzuty o charakterze merytorycznym, organy zaś i sądy miałyby obowiązek ustosunkować się do nich. Tymczasem przedmiotem decyzji kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki była decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z przyczyn podmiotowych. Odmowa wszczęcia postępowania jest zaś rozstrzygnięciem formalnym stwierdzającym jedynie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie będzie się toczyło, z przyczyn podanych w takiej decyzji, nie będą zatem rozpoznawane przez organ administracji podnoszone przez wnioskodawcę argumenty merytorycznie godzące w rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, będącej przedmiotem wniosku o stwierdzenie jej nieważności.
Analizując zarzuty skargi kasacyjnej, mogące odnosić się do okoliczności podnoszonych przez skarżącego, jako do podstaw niezasadnego pominięcia go jako strony w postępowaniu administracyjnym w kontekście odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, należy zauważyć, że zarówno organy administracji, jak i Sąd Wojewódzki akceptujący oceny Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej odnosiły się do tej kwestii. Kolegium zasadnie wskazało, że nie decyduje o przymiocie strony sąsiedztwo (pośrednie czy bezpośrednie) działki, lecz to czy podmiot uważający się za stronę postępowania potrafi wylegitymować się interesem prawnym chronionym przez konkretną normę prawa materialnego. Przedstawienie takiej legitymacji pozwala dopiero na ocenę rzeczywistego związku tej normy z wskazywanym interesem prawnym, w okolicznościach konkretnej sprawy administracyjnej.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, decyzja Kolegium o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w której kwestia ta podlegała ocenie, nie dostarczyła argumentów za uznaniem, że zabudowa obory na terenie przeznaczonym na produkcję rolną wpłynie na interes skarżącego w inny sposób, niż przez ewentualny spadek atrakcyjności terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową ze względu na immisje zapachowe. W ocenie organów oraz Sądu, w okolicznościach tej sprawy, skala tych uciążliwości wynikająca z korzystania ze swojej własności w granicach prawa przez producenta rolnego, nie dotyczyła jednak interesu prawnego, lecz interesu faktycznego skarżącego, którego ochrony nie mógł on doszukiwać się w przepisach materialnego prawa administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny, podzielając tę ocenę wskazuje, że przytoczone w skardze kasacyjnej, na poparcie tezy dotyczącej przymiotu skarżącego jako strony postępowania administracyjnego, przepisy art. 85, 86, 112-115 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, po pierwsze zostały wymienione bez poprawnego uzasadnienia, którego wymaga sformalizowany charakter skargi kasacyjnej, po drugie zaś, część z tych przepisów zawiera dyspozycje o charakterze zasad ogólnych, niektóre zaś z tych przepisów stanowią podstawę delegacyjną do wydania rozporządzeń wykonawczych (art. 86, 113), które żadną miarą nie mogły być naruszone przez orzekający Sąd Wojewódzki, brak zaś sprecyzowania zarzutów, czyni nieusprawiedliwionym podstawę skargi odnoszącą się do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn podmiotowych.
Jeżeli tak, to nie mogły być w konsekwencji rozpatrywane i uwzględnione przez Sąd Wojewódzki zarzuty naruszenia prawa materialnego, gdyż podnosiła je osoba nieposiadająca legitymacji do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności. To, że organ administracyjny po rozstrzygnięciu, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie będzie prowadzone na wniosek, zajął się również oceną przesłanek uzasadniających ewentualne wszczęcie takiego postępowania z urzędu (str. 4 i następne uzasadnienia decyzji) i doszedł do wniosku, iż brak jest takich przesłanek, (w szczególności przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) nie zmienia faktu, że w odniesieniu do żądania wszczęcia zgłoszonego przez skarżącego, podstawą decyzji był art. 157 § 3 k.p.a. i tylko w takim zakresie skarżący mógł podjąć próbę jej podważenia. Odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji na wniosek wyklucza bowiem możliwość udziału takiego podmiotu w postępowaniu toczącym się z urzędu jako strony tego postępowania.
Dodać ubocznie należy, że rozpatrywanie przez Kolegium możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z urzędu, w uzasadnieniu decyzji rozstrzygającej sprawę w trybie art. 157 § 3 k.p.a. było zatem zbędne, skoro Kolegium na wstępie uznało, że wniosek nie podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Mając jednak na uwadze, że przedmiotem decyzji organów administracji była odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z powodu braku legitymacji strony do zainicjowania takiego postępowania, zarzuty naruszenia prawa materialnego ujęte w skardze kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.