Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1599/09, oddalił skargę J. B. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia (...) sierpnia 2009 r. nr (...) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:
Postanowieniem z dnia (...) lipca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat G., nałożył na J. B. grzywnę w wysokości 7000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr (...) z (...) kwietnia 2008 r. doręczonego zobowiązanemu 6 marca 2009 r. oraz obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie postanowienia w wysokości 68 zł. Jednocześnie wezwał do uiszczenia grzywny w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia oraz niezwłocznego wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Ww. grzywna została nałożona w związku z niewykonaniem przez zobowiązanego obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr (...), nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat G. z dnia (...) lutego 2007 r. znak: (...) na J. B. – zarządcę sądowego budynku przy ul. B. w K., powstałego w wyniku wieloletnich zaniedbań obiektu. Organ wskazał, że ustalając wysokość grzywny uwzględnił art. 121 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej: u.p.e.a.), ciągłe uchylanie się przez zobowiązanego od wykonania ciążącego na nim obowiązku pomimo świadomości nieodpowiedniego stanu technicznego budynku, grożącego katastrofą budowlaną oraz fakt, że zobowiązany jest zarządcą wyznaczonym przez sąd, a zatem zobowiązał się do wykonania obowiązków zarządcy określonych w art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.).
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, po rozpatrzeniu zażalenia J. B., postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2009 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy stwierdzając, że zostało ono wydane prawidłowo. W uzasadnieniu organ wskazał, że nałożona grzywna mieści się w wymiarze określonym w art. 121 § 2 u.p.e.a. oraz spełnia warunki określone w art. 122 § 2 pkt 1 i 2 tej ustawy. W ocenie organu odwoławczego okoliczności, na które wskazuje organ I instancji uzasadniają nałożenie grzywny na zobowiązanego w wysokości określonej w zaskarżonym postanowieniu.
Biorąc pod uwagę niebezpieczeństwo wywołane dalszym pozostawaniem budynku w nieodpowiednim stanie technicznym grożącym katastrofą budowlaną i w związku tym konieczność jak najszybszego wykonania wykonanych robót w celu usunięcia nieprawidłowości oraz uwzględniając prawie dwuletni okres uchylania się od wykonania nałożonego obowiązku, zasadnym było nałożenie grzywny w celu przymuszenia w ww. wysokości.
Odnośnie uwag skarżącego odnośnie błędnego wskazania go jako adresata zaskarżonego postanowienia organ wyjaśnił, iż środki egzekucyjne w postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny stosuje wobec zobowiązanego. Kwestie dotyczące zasadności egzekwowanego obowiązku, zgodnie z art. 29 ust. 1 u.p.e.a., nie mogą stanowić przedmiotu toczącego się postępowania egzekucyjnego. Odnośnie natomiast wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia organ wskazał, że zgodnie z art. 143 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) uprawnienie takie przysługuje organowi I instancji.
Ponadto organ wskazał, że zgodnie z art. 17 § 2 u.p.e.a. ocena zasadności wstrzymania postępowania egzekucyjnego przeprowadzona jest niezależnie od wniosku zobowiązanego i w przedmiotowej sprawie nie stwierdził przesłanek uzasadniających takie orzeczenie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. B. zarzucił powyższemu postanowieniu naruszenie art. 7, 77 i 28 k.p.a. poprzez brak podjęcia kroków niezbędnych dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co skutkowało brakiem uzasadnienia, dlaczego postanowienie zostało skierowane jedynie do jednego ze współwłaścicieli nieruchomości oraz naruszenie art. 121 i 124 § 2 u.p.e.a. poprzez brak uzasadnienia wysokości nałożonej grzywny.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku wskazał, że organ nie może badać wadliwości decyzji nakładającej obowiązki objęte tytułem wykonawczym. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organ I instancji z ww. obowiązku wywiązał się należycie, gdyż na skutek niezastosowania się przez zobowiązanego do obowiązków nałożonych na niego decyzją z (...) lutego 2007 r., działając jak wierzyciel wystawił w dniu (...) kwietnia 2008 r. tytuł wykonawczy nr (...), odebrany przez zobowiązanego w dniu 6 maja 2008 r. Egzekwowany obowiązek był wymagalny.
Wobec tego, że przedmiotowa egzekucja dotyczyła spełnienia przez osobę fizyczną obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego i nie dotyczyła obowiązku przymusowej rozbiórki, wysokość grzywny, częstotliwość jej nakładania i skutki jej niezapłacenia zostały wyznaczone w oparciu o art. 121 § 2, 4 i 5 oraz art. 122 § 2 u.p.e.a.
Sąd wskazał, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym, mającym na celu przymuszenie do wykonania obowiązku, nie jest natomiast sankcją karną – jeżeli obowiązek zostanie wykonany to nieuiszczona grzywna podlega umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). Prawo przewiduje również możliwość zwrócenia już zapłaconej grzywny w razie wykonania obowiązku, zgodnie z art. 126 u.p.e.a. Nie zasługują zatem na uwzględnienie zarzuty skarżącego dotyczące niewyjaśnienia przez organy dlaczego postanowienie nakładające grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku zostało skierowane jedynie do jednego ze współwłaścicieli nieruchomości przy pominięciu pozostałych, w tym Gminy Miasta K. Jak wynika bowiem z decyzji z (...) lutego 2007 r. osobą zobowiązaną był wyłącznie skarżący, a organy w postępowaniu egzekucyjnym nie były zobowiązane do badania prawidłowości skierowania do niego decyzji, w tym ustalenia, czy pełnił on funkcje zarządcy sądowego przedmiotowego budynku.
Odnośnie zarzutu dowolnego ustalenia wysokości przedmiotowej grzywny w celu przymuszenia Sąd podkreślił, że nie jest ona sankcją karną lecz środkiem dyscyplinującym, co oznacza, że sytuacja osoby zobowiązanej i możliwość jej zapłacenia mają znaczenie jedynie o tyle, o ile pozwalają ocenić skuteczność tego środka. W związku z tym grzywna powinna być nakładana w takiej wysokości, aby zobowiązanemu nie opłacało się jej uiszczenie i poprzez to przeciąganie postępowania egzekucyjnego i oddalenie osobistego lub zastępczego wykonania obowiązku. Ponadto, zdaniem Sądu, uzasadnienie wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia spełnia wymogi wynikające z przepisów prawa.
Skargą kasacyjną J. B. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:
- 1) naruszenie prawa procesowego tj. art. 174 § 2 w zw. z art. 124 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez odmowę jego zastosowania, a w konsekwencji niezawieszenie postępowania w niniejszej sprawie, do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Budowlanego w K. Powiat G. z dnia (...) lutego 2007 r. nr (...), mimo iż decyzja ta stanowi podstawę wydania postanowienia o nałożeniu grzywny celem przymuszenia. Stwierdzenie nieważności decyzji nr (...) bez wątpienia ma bezpośredni wpływ na niniejszą sprawę, czyniąc postępowanie bezprzedmiotowym,
- 2) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 174 § 2 w zw. z art. 121 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez aprobatę uzasadnienia skarżonego postanowienia o nałożeniu grzywny celem przymuszenia, jako pełnego i przekonywującego, w zakresie w którym organ dokonał uznania administracyjnego (wymiar grzywny), w sytuacji gdy dokonując uznania administracyjnego w zupełności pominięto okoliczności mające istotne znaczenie przy wymiarze grzywny, tj. nieuwzględnienie faktu, iż skarżący – J. B. nigdy nie był i nie jest zarządcą przedmiotowej nieruchomości, a ponadto jest współwłaścicielem tylko w (...) części, a co kluczowe, nie dysponuje on stosownymi środkami pieniędzmi, a to między innymi dlatego, iż nieruchomość nie generuje jakichkolwiek dochodów, a nawet czynsze nie są uiszczane do rąk skarżącego, a do depozytu sądowego. W istocie wymiar grzywny w stanie faktycznym niniejszej sprawy, stanowi karę nadmierną i nie znajdującą uzasadnienia.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o zawieszenie na zasadzie art. 124 § 1 pkt 6 p.p.s.a. niniejszego postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Budowlanego w K. Powiat G. z dnia (...) lutego 2007 r. nr (...) (sygn. sprawy przed Małopolskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego (...)), uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Skarżący kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisu postępowania tj. art. 124 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez odmowę jego zastosowania, a w konsekwencji niezawieszenie postępowania w niniejszej sprawie, do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Budowlanego w K. Powiat G. z dnia (...) lutego 2007 r. nr (...), mimo iż decyzja ta stanowi podstawę wydania postanowienia o nałożeniu grzywny celem przymuszenia. W ocenie skarżącego stwierdzenie nieważności decyzji nr (...) bez wątpienia ma bezpośredni wpływ na niniejszą sprawę, czyniąc postępowanie bezprzedmiotowym.
Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że zgodnie z treścią powołanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 124 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd zawiesza postępowanie z urzędu w przypadku o którym mowa w art. 56 p.p.s.a. Drugi z powołanych przepisów stanowi natomiast, że w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu.
Podkreślenia wymaga fakt, że przepis art. 56 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnosi się wyłącznie do sytuacji w których po uruchomieniu jednego z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej zostanie wniesiona skarga do sądu administracyjnego dotycząca tego samego aktu. Ustawodawca stanął na stanowisku, że wszczęcie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego jest czasową przeszkodą do rozpoznania skargi przez sąd administracyjny, który skorzystać winien wówczas z instytucji zawieszenia postępowania sądowego z urzędu (por. J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, Art. 56 Nb2).
Taka sytuacja nie zaistniała w badanej sprawie, bowiem z akt postępowania sądowoadministracyjnego nie wynika, aby w stosunku do postanowień objętych kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie, wszczęto postępowanie administracyjne w jednym z nadzwyczajnych trybów o których mowa w art. 56 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli sądu są bowiem, wydane przez organy egzekucyjne w toku postępowania egzekucyjnego na podstawie przepisów art.119, 121 § 2 i 122 u.p.e.a. postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr (...) z (...) kwietnia 2008r.
Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej nie może więc stanowić przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 124 § 1 pkt 6 p.p.s.a. wszczęcie postępowania nieważnościowego dotyczącego innego aktu niż objęty postępowaniem sądowoadministracyjnym. A takim innym aktem jest niewątpliwie decyzja Powiatowego Inspektora Budowlanego w K. Powiat G. z dnia (...) lutego 2007 r. nr (...). Przy wydawaniu zaskarżonego wyroku nie doszło więc do zarzucanego naruszenia przepisu art. 124 § 1 pkt. 6 p.p.s.a.
Chybiony jest również zarzut naruszenia przepisu art. 121 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. Naruszenia tych przepisów skarżący upatruje w pominięciu okoliczności mających istotne znaczenie przy wymiarze grzywny, tj. nieuwzględnieniu faktu, iż skarżący – J. B. nigdy nie był i nie jest zarządcą przedmiotowej nieruchomości, a ponadto jest współwłaścicielem tylko w (...) części i nie dysponuje on stosownymi środkami pieniężnymi, a to między innymi dlatego, iż nieruchomość nie generuje jakichkolwiek dochodów, a nawet czynsze nie są uiszczane do rąk skarżącego, a do depozytu sądowego. Skarżący kwestionuje więc w istocie zasadność obciążenia go obowiązkami określonymi w decyzji PINB w K. Powiat G. z dnia (...) lutego 2007 r. nr (...).
Po pierwsze należy podkreślić, że organ egzekucyjny stosownie do art. 29 § 1 u.p.e.a. nie może badać zasadności obowiązku podlegającego egzekucji, to znaczy nie może badać, czy decyzja na mocy której nałożono obowiązek, była zgodna z prawem i słuszna - por. np. wyrok NSA z 17.05.1994 r. (SA/Lu 1925/93), "Glosa" 1995, z. 7, poz. 27; por też wyrok NSA z 24.06.1999 r. (I S.A./Po 2576/98), “Biuletyn Skarbowy" 2000, nr 1, s.
30. Środkiem prawnym, za pomocą którego zobowiązany może kwestionować zasadność wszczęcia w jego sprawie postępowania egzekucyjnego są zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Mogą być one oparte wyłącznie na podstawach wskazanych enumeratywnie i wyczerpująco w art. 33 u.p.e.a. Nie mogły być więc przedmiotem rozważań organów egzekucyjnych i Sądu I instancji w niniejszej sprawie dotyczącej nałożenia grzywny w celu przymuszenia okoliczności dotyczące statusu prawnego skarżącego, czy też jego udziału we współwłasności nieruchomości jak również związane z generowaniem przez tę nieruchomość dochodów.
Wysokość grzywny nakładanej zgodnie z art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w celu przymuszenia do wykonania czynności objętej tytułem wykonawczym określa art. 121 § 2 tej ustawy. Wynika z niego, że w stosunku do osoby fizycznej każdorazowo nakładana grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł.
Wysokość nałożonej na skarżącego grzywny nie może budzić wątpliwości, gdyż jest zgodna ze wskazanym przepisem. Organy egzekucyjne przytoczyły ustalenia faktyczne wraz z uzasadnieniem wskazującym przyczyny nałożenia grzywny w takiej a nie innej wysokości. Stanowisko organów zostało podzielone przez Sąd I instancji. Grzywna ta jest środkiem egzekucyjnym służącym przymuszeniu zobowiązanego do wykonania nałożonego na niego obowiązku. Rolą jej jest doprowadzenie do wykonania tego obowiązku. Szczególnie więc w sytuacji, gdy może ona być nałożona tylko 1 raz (por. art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) wysokość tej grzywny powinna realnie wpływać na wykonanie obowiązku określonego w tytule egzekucyjnym. Grzywna ta nie jest przy tym karą i na jej wysokość nie powinny w istotny sposób wpływać okoliczności związane z cechami osobowymi zobowiązanego, w tym z jego sytuacją materialną.
W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, skarga ta podlega oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.