Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 745/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 813/18, oddalił skargę A. B. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] października 2018 r., Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], na podstawie art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2017r., poz. 1261 ze zm.), nie stwierdził u A. B. choroby zawodowej: przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego wywołanej sposobem wykonywania pracy - zespół cieśni w obrębie nadgarstka, wymienionej w poz. 20.1 wykazu chorób zawodowych. W uzasadnieniu wskazano, że skarżący, w okresie od 1987 r. do chwili obecnej, prowadzi własne gospodarstwo rolne, nastawione na produkcję zwierzęcą oraz uprawę zbóż i warzyw. Ustalono, że czynności wykonywane podczas pracy w gospodarstwie rolnym przez skarżącego obejmowały dojenie ręczne krów do 2002 r., mycie konwi, dźwiganie wiader z paszą i wodą, koszenie traw, orka, odwożenie zboża. Podano, że skarżący był badany przez jednostkę uprawnioną do orzekania w sprawie chorób zawodowych I stopnia, tj. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...] - dalej jako: "WOMP w [...]", który orzeczeniem z dnia [...] maja 2018 r. orzekł o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, jak również przez jednostkę orzeczniczą II stopnia - Instytut Medycyny Pracy w [...] - dalej jako: "IMP w [...]", która orzeczeniem z dnia [...] lipca 2018 r. także orzekła o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej.

W uzasadnieniu tego orzeczenia lekarskiego szczegółowo opisano wykonywane przez skarżącego prace w gospodarstwie, a także przebieg leczenia i przeprowadzone badania w związku ze zgłaszanymi bólami kręgosłupa, lewego barku i lewej ręki. W wyniku analizy narażenia zawodowego w gospodarstwie rolnym IMP w [...] uznał, że sposób wykonywania pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym jest zróżnicowany i angażuje różnorodne grupy mięśniowe w obrębie kończyn górnych. Wiąże się z obciążeniem wysiłkiem fizycznym, a takie czynności jak dźwiganie i przenoszenie wiader, czy konwi, wpływają na obciążenie statyczne kręgosłupa i nasilenie zespołów bólowych. Choroba zwyrodnieniowa kręgosłupa nie jest jednak objęta wykazem chorób zawodowych. Wskazano, że wśród manualnych czynności zawodowych, które mogłyby stwarzać ryzyko długotrwałego wzrostu ciśnienia w kanale nadgarstka i ucisku na pień nerwu pośrodkowego, było ręczne dojenie krów, ale hodowla krów została zakończona w 2002 r., a dolegliwości skarżący zaczął odczuwać dopiero około 2013 r., dlatego trudno wiązać rozwój schorzenia z tym narażeniem.

Ponadto ciężki stopień uszkodzenia nerwu pośrodkowego lewego i wyraźna asymetria zmian oraz współistniejąca neuropatia innych nerwów w obrębie kończyn górnych, tj. nerwu łokciowego prawego, dodatkowo przeczy zawodowej etiologii schorzenia. Podniesiono, że skoro zarówno z orzeczenia WOMP w [...], jak i IMP w [...] wynika, że zdiagnozowane u skarżącego choroby nie powstały w związku z wykonywaną pracą, to brak jest podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie i ponowne rozpatrzenie jego wniosku o ustalenie istnienia choroby zawodowej. Podniósł, iż wprawdzie rozpoznanie choroby nastąpiło dopiero w 2013 r., to jednak pojawiła się ona jeszcze przed zakończeniem pracy polegającej na hodowaniu krów, o czym świadczą sygnalizowane przez niego na przestrzeni kilkunastu lat problemy zdrowotne. Z uwagi na błędne rozpoznania lekarskie do 2013 roku był leczony w niewłaściwy sposób, gdyż za przyczynę dolegliwości uznawano kręgosłup. W związku z tym wniósł o przeprowadzenie postępowania dowodowego związanego ze zgłaszanymi przez niego dolegliwościami po uzyskaniu dokumentacji medycznej z jego leczenia w latach 1998-2013.

Ponadto podniósł, że nie zgadza się ze stwierdzeniem, że jedyną czynnością zawodową narażającą go na ryzyko długotrwałego wzrostu ciśnienia w kanale nadgarstka i ucisku na pień nerwu pośrodkowego było ręczne dojenie krów. Podkreślił, że do dnia dzisiejszego wykonuje w sposób zorganizowany szereg prac rolniczych, do których przeprowadzenia używa siły rąk, a które stwarzają ryzyko długotrwałego wzrostu ciśnienia, w szczególności prowadzenie i obsługa maszyn rolniczych, tj. ciągnika oraz kombajnu zbożowego, zaś prawie codzienna, wieloletnia praca w maszynach rolniczych również musiała mieć wpływ na powstanie u niego zespołu cieśni nadgarstka.

Decyzją z dnia [...] października 2018 r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji jako naruszających prawo, nakazanie ponownego rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ odwoławczy nie odniósł się do podnoszonej przez niego argumentacji przedstawionej w złożonym odwołaniu. Podkreślił, iż problemy zdrowotne z ręką zgłaszał już wiele lat temu, lecz były one błędnie kwalifikowane i leczone.

W ocenie skarżącego błędne rozpoznanie lekarskie nie może stanowić podstawy do uznania, że choroba pojawiła się u niego dopiero w 2013 r. Podniósł, że organ wydający zaskarżoną decyzję miał możliwość uzyskania dokumentacji medycznej dotyczącej jego leczenia sprzed 2013 r. oraz ustalenia, że przez wiele lat miało miejsce nieprawidłowe rozpoznanie choroby, ale organ nie zweryfikował tych informacji. Jego zdaniem zespół cieśni nadgarstka pojawił się u niego jeszcze przed dniem zakończenia chowu krów, tj. przed rokiem 2002. Skarżący nie zgodził się także ze stwierdzeniem, że jedyną czynnością zawodową narażającą go na ryzyko długotrwałego wzrostu ciśnienia w kanale nadgarstka i ucisku na pień nerwu pośrodkowego było ręczne dojenie krów. Podniósł, że do dnia dzisiejszego wykonuje w sposób zorganizowany szereg prac rolniczych, do których przeprowadzenia używa siły rąk, a które stwarzają ryzyko długotrwałego wzrostu ciśnienia, w szczególności są to prowadzenie i obsługa maszyn rolniczych, tj. ciągnika oraz kombajnu zbożowego. Prawie codzienna wieloletnia praca na tych maszynach rolniczych również musiała mieć wpływ na powstanie zespołu cieśni nadgarstka.

W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za niezasadną. Jak podniósł Sąd meriti w przedmiotowej sprawie w toku postępowania ustalono, że skarżący wykonywał pracę we własnym gospodarstwie rolnym, która obejmowała dojenie ręczne krów (do 2002 r.), mycie konwi, dźwiganie wiader z paszą i wodą, koszenie traw, orka, odwożenie zboża, a także obsługa ciągnika rolniczego. Jednakże zarówno z orzeczenia lekarskiego wydanego przez jednostkę orzeczniczą I, jak i II stopnia wynika, że sposób wykonywania przez skarżącego pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym jest zróżnicowany i angażuje różnorodne grupy mięśniowe w obrębie kończyn górnych. Wiąże się to z obciążeniem wysiłkiem fizycznym, a takie czynności jak dźwiganie i przenoszenie wiader, czy konwi, wpływają na obciążenie statyczne kręgosłupa i nasilenie zespołów bólowych, lecz choroba zwyrodnieniowa kręgosłupa nie jest objęta wykazem chorób zawodowych.

Natomiast wśród manualnych czynności zawodowych, które mogłyby stwarzać ryzyko długotrwałego wzrostu ciśnienia w kanale nadgarstka i ucisku na pień nerwu pośrodkowego, było ręczne dojenie krów, lecz hodowla krów została zakończona w 2002 r., a skarżący zaczął odczuwać dolegliwości dopiero około 2013 r. i dlatego trudno wiązać rozwój schorzenia z tym narażeniem. Ponadto w orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy w [...] wskazano, że ciężki stopień uszkodzenia nerwu pośrodkowego lewego i wyraźna asymetria zmian oraz współistniejąca neuropatia innych nerwów w obrębie kończyn górnych, tj. nerwu łokciowego prawego dodatkowo przeczy zawodowej etnologii schorzenia. W tej sytuacji w ocenie Sądu zasadnie organy sanitarne przyjęły, że choroba skarżącego nie została spowodowana czynnikami występującymi w środowisku pracy i w związku z tym nie ma charakteru zawodowego, tj. choroby wskazanej w pozycji 20 pkt 1 wykazu chorób zawodowych.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego zgromadzona dokumentacja dawała organom administracji dostateczne podstawy do przyjęcia, że orzeczenia lekarskie zostały wydane po wysokospecjalistycznych badaniach skarżącego i po uwzględnieniu innych dowodów istotnych w rozpoznawanym przypadku, co pozwalało przypisać takim orzeczeniom walory opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a. W opiniach jednostek medycyny pracy sformułowano jednoznaczne i poparte szczegółowym uzasadnieniem wnioski o braku u skarżącego choroby zawodowej.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że medyczne jednostki orzecznicze upoważnione do orzekania w sprawach chorób zawodowych zajęły zgodne stanowisko, że schorzenia stwierdzonego u skarżącego nie można wiązać przyczynowo ze sposobem wykonywania pracy i czynnościami, które wykonywał w gospodarstwie rolnym. Dodatkowo wskazano, że ciężki stopień uszkodzenia nerwu pośrodkowego lewego u osoby praworęcznej oraz wyraźna asymetria zmian oraz współistniejąca neuropatia innych nerwów w obrębie kończyn górnych, tj. nerwu łokciowego prawego przeczy zawodowej etnologii schorzenia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji wydane w sprawie przez wyspecjalizowane jednostki opinie są udokumentowane, spójne i nie można im postawić skutecznie zarzutu braku obiektywizmu, a nadto są uzasadnione w sposób czytelny i wyczerpujący.

Zatem brak przesłanki w postaci rozpoznania choroby zawodowej przez upoważnione placówki medyczne uniemożliwia stwierdzenie u skarżącego choroby zawodowej i dlatego zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Wobec powyższego skarga, jako niezasadna, została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, oddalona na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) – dalej: "P.p.s.a.".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. B. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. - art. 134 § 1 i 135 P.p.s.a. przez niezastosowanie tych przepisów; tj. nie wdrożenie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów łub czynności wydanych łub podjętych w postępowaniach w granicach sprawy, której skarga dotyczy;
2. - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a, poprzez bezzasadne oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organy sanitarne przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869 z późn. zm.) w zakresie zaniechanie zastosowania § 8 ust. 2 tego rozporządzenia oraz art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 K.p.a. błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na treść orzeczenia poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, ustaleń organu za własne, pomimo błędnego przyjęcia przez organ za punkt wyjścia, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy pracą w gospodarstwie, a zespołem cieśni nadgarstka;

rażące naruszenie słusznego interesu strony poprzez niestwierdzenie u skarżącego choroby zawodowej pomimo, że skarżący całe życie pracował wyłącznie jako rolnik i wszelki dochód uzyskiwał z tej działalności.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, a nadto o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przypisanych. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 i 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, bowiem strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.).

Za chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi powinien być rozumiany w ten sposób, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej.

Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze, jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Naruszenie przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. może nastąpić w przypadku, gdy sąd pierwszej instancji rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice albo nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie. W niniejszej sprawie nie sposób przypisać Sądowi pierwszej instancji powyższych uchybień.

Także zarzut skargi naruszenia art. 135 P.p.s.a. jest bezpodstawny, jako że przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji, nie zaś - jak w rozpoznawanej sprawie - gdy skargę oddalono.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia § 8 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym właściwy państwowy inspektor sanitarny może tylko w szczególności żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację. Organ ma przy tym tę możliwość, jeżeli uzna, że materiał dowodowy sprawy jest niewystarczający do wydania decyzji. Wniosek taki może być jednak rezultatem, wyłącznie formalnej, nie merytorycznej kontroli orzeczenia lekarskiego, która nie może sprowadzać się do czynienia samodzielnych ustaleń wymagających wiadomości specjalnych (tak np. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3123/17, LEX nr 2524305). Organ inspekcji sanitarnej nie powinien zatem wypowiadać się na temat diagnozy wynikającej z orzeczenia lekarskiego, weryfikować zawartych tam konkluzji, np. poprzez własną interpretację wyników badań czy zgromadzonej w sprawie dokumentacji medycznej.

Wkraczałby przez to bowiem w dziedzinę wiedzy specjalistycznej i w istocie podważał fachowość biegłego, którego rola procesowa polega właśnie na pomocy w dokonaniu ustaleń faktycznych, jakie tej wiedzy wymagają. Dlatego brak jest podstaw, by podawać w wątpliwość konstatację orzeczenia lekarskiego odwołującego się ogólnie do wiedzy medycznej, skoro posiadanie wiadomości specjalnych zaliczających się do tej dziedziny jest oczywistą i konstytutywną cechą lekarza właściwego do orzekania w zakresie chorób zawodowych, który wedle § 5 ust. 1 rozporządzenia musi spełniać specjalistyczne wymagania kwalifikacyjne. Według § 6 ust. 1 rozporządzenia rolą orzeczenia lekarskiego jest rozpoznanie choroby zawodowej, a jego podstawą są wyniki przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacja medyczna pracownika lub byłego pracownika, dokumentacja przebiegu zatrudnienia oraz ocena narażenia zawodowego. Niewątpliwie orzeczenia lekarskie wobec skarżącego zostały wydane na takiej podstawie, w szczególności w oparciu o badania lekarskie wykonane w jednostkach orzeczniczych.

Jak wynika z akt sprawy skarżący był badany przez jednostkę uprawnioną do orzekania w sprawie chorób zawodowych I stopnia - WOMP w [...], który orzeczeniem lekarskim z dnia [...] maja 2018 r. orzekł o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, jak również przez jednostkę orzeczniczą II stopnia - IMP w [...], która orzeczeniem z dnia [...] lipca 2018 r. także orzekła o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. W uzasadnieniu tego orzeczenia lekarskiego szczegółowo opisano wykonywane przez skarżącego prace w gospodarstwie rolnym, a także przebieg leczenia i przeprowadzone badania w związku ze zgłaszanymi bólami kręgosłupa, lewego barku i lewej ręki. W wyniku analizy narażenia zawodowego w gospodarstwie rolnym IMP w [...] uznał, że sposób wykonywania pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym jest zróżnicowany i angażuje różnorodne grupy mięśniowe w obrębie kończyn górnych. Wskazano, że wśród manualnych czynności zawodowych, które mogłyby stwarzać ryzyko długotrwałego wzrostu ciśnienia w kanale nadgarstka i ucisku na pień nerwu pośrodkowego, było ręczne dojenie krów, ale hodowla krów została zakończona w 2002 r., a dolegliwości skarżący zaczął odczuwać dopiero około 2013 r., dlatego trudno wiązać rozwój schorzenia z tym narażeniem.

Ponadto ciężki stopień uszkodzenia nerwu pośrodkowego lewego i wyraźna asymetria zmian oraz współistniejąca neuropatia innych nerwów w obrębie kończyn górnych, tj. nerwu łokciowego prawego, dodatkowo przeczy zawodowej etiologii schorzenia. Tym samym zarówno z orzeczenia WOMP w [...], jak i IMP w [...] wynika, że zdiagnozowane u skarżącego choroby nie powstały w związku z wykonywaną pracą, zatem brak jest podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. W związku z tym zarzut niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.) oraz nierozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.) nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Sąd pierwszej instancji opierając się na aktach sprawy dokonał prawidłowej analizy stanu faktycznego i dokonał właściwej jego oceny. W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 80 i 84 K.p.a., bowiem organ inspekcji sanitarnej orzekając o braku podstaw do stwierdzeniu choroby zawodowej nie mógł, wbrew treści orzeczeń lekarskich, samodzielnie uznać, że choroba taka miała jednak miejsce, tym bardziej, że zebrany w sprawie materiał dowodowy uzasadniał konkluzję o braku zawodowej etologii zdiagnozowanej u skarżącego choroby.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.