Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Go 736/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę Wojewody Lubuskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Nowej Soli z dnia 27 kwietnia 2007 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wniesioną w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).
Wojewoda Lubuski wniósł skargę, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej załącznik nr 1 w zakresie ograniczenia zabudowy do terenu UH, MW, MN, U, A-5 od strony terenu oznaczonego jako MN, U-7. Skarga podniosła, że w wyniku przeprowadzonej linii ograniczającej zabudowę, działka nr [...], będąca w bezpośrednim sąsiedztwie pawilonu handlowego "[...]" wyłączona została z możliwości zabudowy. Skarżący zarzucił, że uregulowania uchwały w powyższym zakresie naruszają art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zwanej dalej ustawą.
Rozpatrując skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, iż wynikający z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy nakaz uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, na który składają się również urbanistyka i architektura, wymaga stosowania przez organ planistyczny szeregu przepisów szczególnych, mających wpływ na ukształtowanie danego terenu, m.in. ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016), rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), ustawę z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627), ustawę z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229), ustawę z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96), ustawę z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880), ustawę z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435) oraz inne.
Dlatego też organ planistyczny, uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie może pominąć uregulowań wynikających z przepisów odrębnych, które mogą mieć wpływ na treść tegoż planu, a przyjęte w planie rozwiązania nie mogą funkcjonować w oderwaniu od konkretnych przepisów prawa regulujących poszczególne zagadnienia związane z ukształtowaniem terenu. Sąd podniósł, iż wynikający z art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymóg uwzględnienia walorów ekonomicznych przestrzeni oznacza obowiązek oceny terenów pod względem ich przydatności do różnych przeznaczeń, z uwzględnieniem wszystkich czynników istniejących na danym terenie, które mogą mieć wpływ na możliwość inwestowania. Organ pianistyczny dokonując przeznaczenia terenu, winien uwzględnić wszystkie czynniki, które powodują, że najlepszym wykorzystaniem danego terenu będzie ten, który przypisany zostanie w miejscowym planie.
WSA w Gorzowie Wielkopolskim wskazał również, iż dopiero przyjęcie w planie miejscowym konkretnego rozwiązania przestrzennego, które stoi w sprzeczności z obowiązującymi przepisami materialnoprawnymi, bądź zostało przyjęte z naruszeniem procedury planistycznej powoduje, że plan ten (w całości lub w części) winien być wyeliminowany z obrotu prawnego. Nadto Sąd I instancji podniósł, iż w myśl art. 33 ust. 3 Konstytucji RP, prawo własności, w określonych w tym przepisie przypadkach, może zostać ograniczone, a ograniczenia te winny być wprowadzane w drodze ustawy. Podstawę prawną do wprowadzenia takiego ograniczenia w wykonywaniu prawa własności, daje art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konkluzji rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, iż przyjęte w załączniku nr 1 do uchwały rozwiązania przestrzenne polegające na ograniczeniu zabudowy na przedmiotowym terenie nie wykraczają poza granice władztwa planistycznego i nie stoją w sprzeczności z przepisami materialnoprawnymi, a uchwała podjęta została przez właściwy organ zgodnie z procedurą planistyczną.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Lubuski. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 oraz art. 15 ust. 2 pkt 9 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że określone w załączniku nr 1 do uchwały rozwiązania przestrzenne polegające na ograniczeniu zabudowy na terenie UH, MW, MN, U, A-5 od strony terenu MN, U-7 nie wykraczają poza granicę władztwa planistycznego, nie stoją w sprzeczności z przepisami materialnoprawnymi i w konsekwencji również nie powodują naruszenia wynikających z art. 1 ww. ustawy zasad kształtowania polityki przestrzennej.
Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz stwierdzenie nieważności załącznika nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w Nowej Soli z dnia 27 kwietnia 2007 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Nowa Sól, obejmującego teren przyległy do ul. 1-go Maja, w części dotyczącej ograniczenia zabudowy na terenie UH, MW, MN, U, A-5 od strony terenu MN, U-7 (dz. Nr 321), oznaczonego nieprzekraczalną linią zabudowy, bądź przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż Sąd I instancji błędnie ocenił prawidłowość postępowania organu gminy w kwestii wyłączenia możliwości zabudowy działki nr [...] poprzez umieszczenie jej w załączniku graficznym planu poza linią zabudowy. Autor skargi kasacyjnej zarzucił rozstrzygnięciu Prezydenta Nowej Soli, że głównym powodem wyłączenia przedmiotowej działki nr [...] z zabudowy nie były względy spełnienia wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, czy też ładu przestrzennego, jak również wykorzystanie przysługującego organowi gminy atrybutu władztwa planistycznego, lecz wyłącznie spełnienie wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczących bezpieczeństwa pożarowego i stwierdzających, iż odległość istniejącego obiektu handlowego "[...]" do najbliższego obiektu z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe winna wynosić 15-20 m. Tymczasem, jak wskazano w skardze kasacyjnej, w oparciu o wyżej wymienione rozporządzenie podstawowa odległość, która powinna być zachowana pomiędzy ścianami zewnętrznymi budynków zaliczonych do kategorii ZL (zagrożenie ludzi), IN (służących do hodowli inwentarza) oraz budynków PM (produkcyjne i magazynowe) bez pomieszczenia zagrożonego wybuchem i o maksymalnej gęstości obciążenia ogniowego strefy pożarowej nieprzekraczającej 1000 MJ/m- wynosi 8 m. Odległość ta odnosi się do budynków z przykryciem dachu nierozprzestrzeniającym ognia i dotyczy ścian zewnętrznych także nierozprzestrzeniających ognia.
Dodatkowo odległość ta może być zmniejszona o 50%, czyli do 4 m, jeśli w obu budynkach zastosuje się stałe, wodne urządzenia gaśnicze. Wskazuje to, zdaniem autora skargi kasacyjnej, że twierdzenia organu gminy, iż ww. rozporządzenie nie zezwala na wprowadzenie zabudowy na przedmiotową działkę jest całkowicie nieuzasadnione. Ponadto rozstrzygnięcie kwestii odporności ogniowej budynków winno nastąpić na etapie pozwolenia na budowę przez starostę. Skarżący podniósł również, iż Prezydent Nowej Soli nie jest organem architektoniczno-budowlanym i nie posiada kompetencji w sprawach określania odporności ogniowej obiektów istniejących, a tym bardziej planowanych. W skardze kasacyjnej zarzucono również niekonsekwencję organu gminy, który w tym samym planie dla podobnego obiektu "[...2]" ustalił nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 4 m od zabudowanej budynkiem mieszkalnym działki nr [...2], co może świadczyć, zdaniem autora skargi kasacyjnej, o nierównym traktowaniu poszczególnych podmiotów.
Odpowiadając na skargę kasacyjną Gmina Miasta Nowa Sól wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlega oddaleniu.
Nie są uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy.
Trafnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podnosi się, iż wynikający z art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy wymóg uwzględniania w planowaniu przestrzennym walorów ekonomicznych przestrzeni oznacza obowiązek oceny terenów pod względem ich przydatności do różnych przeznaczeń i uwzględnienia wszystkich uwarunkowań danego terenu, które mają wpływ na możliwości inwestowania na danym terenie. Słuszne jest również stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia odnoszące się do kształtowania zapisami prawa miejscowego, uprawnień oraz uprawnień właściciela w zakresie wykonywania prawa własności.
Uregulowania zawarte w art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy, których obrazę zarzuca skarga kasacyjna nakazują jedynie uwzględnienie w zagospodarowaniu przestrzennym walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności.
Z ogólnych zasad wynikających z omawianej regulacji nie można jednak wyprowadzać generalnego zakazu wprowadzenia zapisami planu ograniczeń w sposobie wykonywania własności, które w konsekwencji prowadzą do zmniejszenia ekonomicznej wartości danej działki wchodzącej w skład terenu objętego planem.
Przyjmując określone rozwiązanie w planie w zakresie inwestycyjnego zagospodarowania poszczególnych terenów gmina może wyprowadzać ograniczenia w budowie.
W szczególności określając przebieg linii zabudowy w danym terenie, w taki sposób, że eliminuje to zabudowę niektórych działek wchodzących w skład terenu objętego planem, jak ma to miejsce w kwestionowanym załączniku graficznym do uchwały, gmina może wprowadzać zakaz zabudowy, gdyż wprost dopuszcza to art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy.
Ustawodawca dopuszcza również możliwość wprowadzenia w planie miejscowym uregulowań powodujących zmniejszenie wartości określonej działki, czy też nawet całego kompleksu działek, przewidując równocześnie możliwość domagania się w takiej sytuacji przez właściciela, czy wieczystego użytkownika stosownej rekompensaty od gminy.
Ocenę czy uwzględnione zostały zasady, o jakich mowa w art. 1 ust. 2 ustawy w danym akcie planistycznym odnieść należy nie do rozwiązań przewidzianych dla poszczególnych działek wchodzących w skład terenu objętego planem, ale do rozwiązań planu dla całego obszaru objętego daną uchwałą.
Obowiązkiem planu stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy jest ustalenie przeznaczenia terenu, w tym rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Przyjęcie stosownych rozwiązań w tej mierze winno następować z uwzględnieniem zasad określonych w art. 1 ust. 2 ustawy z odpowiednim wyważeniem uprawnień wynikających z art. 6 ust. 2 ustawy przy uwzględnieniu interesów lokalnej społeczności.
W rozpoznawanej sprawie niewadliwa jest ocena Sądu I instancji, iż zaskarżona uchwała w kwestionowanym skargą zakresie nie narusza zasad określonych w art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy.
Zwrócić należy uwagę, a czego wnoszący skargę kasacyjną zdaje się nie dostrzegać, iż poza powołaniem się na przepisy prawa budowlanego, gmina wprowadzając kwestionowane ograniczenie w zabudowie terenu przeznaczonego pod usługi, miała na względzie konieczność chronienie terenów sąsiednich przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe, a już zagospodarowanych obiektami wybudowanymi w latach 30-tych ubiegłego wieku, czemu dała wyraz w załączniku nr 2 do zaskarżonej uchwały obejmującym rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionej przez Prezydenta uwagi do projektu planu. W rozstrzygnięciu stanowiącym załącznik nr 2 do uchwały Rada Miejska w Nowej Soli wyraźnie podniosła, że już istniejące obiekty handlowe "[...]" i "[...2]" są usytuowane w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a funkcje wymienionych obiektów handlowych są "agresywne" w stosunku do istniejącej zabudowy mieszkalnej i dalsza rozbudowa obiektów handlowych wiązałaby się z ograniczeniem możliwości budowy uzupełniającej na działkach mieszkalnych co stanowiłoby naruszenie praw właścicieli tych działek.
Oznacza to, że kwestionowane rozwiązanie w zakresie wyznaczenia linii zabudowy na działce nr [...] podyktowane było również koniecznością uwzględnienia uprawnień właścicieli nieruchomości sąsiednich w granicach wyznaczonych między innymi art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy.
Słuszne jest w rozpoznawanej sprawie stanowisko Sądu I instancji, iż w kwestionowanym przez skargę zakresie przyjęte rozwiązanie planistyczne nie przekracza uprawnień gminy wynikających z art. 3 ust. 1 ustawy, doktrynalnie określane jako władztwo planistyczne gminy.
Skarga kasacyjna tego stanowiska nie zwalcza, a treść uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że ze stanowiskiem tym wnoszący skargę kasacyjną są zgadza (s. 3 uzasadnienia).
Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy, bowiem właśnie treść tego przepisu uprawnia do wprowadzenia zapisami planu ograniczeń w zakresie zagospodarowania terenu objętego planem i ich użytkowania, w tym wprowadzenia zakazu zabudowy i wobec tego kwestionowany w skardze zakaz zabudowy działki nr ew. [...] wynikający z ustalonej w załączniku graficznym do planu linii zabudowy ma prawne umocowanie w cytowanym przepisie. Zwrócić należy przy tym uwagę, iż skarga kasacyjna stawiając zarzut naruszenia tego przepisu nie przywołuje w swym uzasadnieniu jakiejkolwiek argumentacji, która wspierałaby ten zarzut przez wykazanie, iż zaskarżony wyrok zapadł z jego obrazą.
Uzasadnienie skargi kasacyjnej (s. 4 i 5) zawiera natomiast szeroki wywód mający na celu wykazanie wadliwości rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta Nowa Sól z dnia 19 marca 2007 r. w zakresie rozpoznania uwagi do projektu planu wniesionej przez pełnomocnika L. G.-W., podnosząc, że rozstrzygnięcie to zawiera motywację obejmującą dane niezgodne ze stanem faktycznym a nadto wadliwie przywołuje przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Uzasadnienie skargi kasacyjnej podnosi przy tym, iż stanowisko zawarte w omawianym orzeczeniu Prezydenta Miasta Nowa Sól zostało podtrzymane w załączniku nr 2 do zaskarżonej uchwały Rady Miasta z dnia 27 kwietnia 2007 r.
Przytaczana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacja w tej mierze nie pozostaje w związku ze stawianymi zarzutami naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i zastosowanie art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 oraz art. 15 ust. 2 pkt 9 w związku z art. 28 ustawy.
Przedstawiając w uzasadnieniu skargi kasacyjnej tę argumentację strona nie stawia zarzutu niewyjaśnienia sprawy w tym zakresie przez Sąd I instancji i nie formułuje zarzutu po myśli art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany zakresem podniesionych przez skargę kasacyjną zarzutów nie może dokonać kontroli zaskarżonego wyroku pod tym kątem,
Z przyczyn wymienionych na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O zwrocie na rzecz Gminy kosztów postępowania kasacyjnego obejmujących zwrot kosztów zastępstwa procesowego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.