Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 lutego 2008 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, sygn. akt II SA/OI 933/07, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] lipca 2007 r., nr Rep. [...], dotyczącą przywrócenia do stanu pierwotnego urządzeń wodno-melioracyjnych. W motywach wyroku Sąd powołał się na niżej przytoczone okoliczności faktyczne i prawne.
Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., Nr [...], Burmistrz Zalewa zobowiązał R. P. do przywrócenia do stanu pierwotnego urządzeń wodno-melioracyjnych na stanowiących jego własność działkach Nr [...] i [...], położonych w miejscowości Śliwa. Wskazano w niej zakres robót oraz termin ich wykonania. Od ww. decyzji odwołał się R. P..
Burmistrz Zalewa decyzją z dnia [...] marca 2007 r., wydaną w trybie art. 132 k.p.a., uchylił w całości wcześniejszą własną decyzję z [...] lutego 2007 r. Uznał, że wydanie tej decyzji stanowi czynność proceduralną, która umożliwi przeprowadzenie szczegółowego i wnikliwego postępowania dowodowego, na którego braki powołał się odwołujący. W wyniku tego postępowania Burmistrz Zalewa w dniu [...] czerwca 2007 r. powołując się na art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne oraz art. 104 k.p.a., wydał ponownie decyzję zobowiązującą R. P. do przywrócenia do stanu pierwotnego urządzeń wodno-melioracyjnych, wyznaczając termin do [...] lipca 2007 r., na odbudowanie zniszczonego odcinka rurociągu drenarskiego i zasypanie na tym odcinku stawu lub też wykonanie obejścia stawu nowym rurociągiem zgodnie z wymogami technicznymi. Od tej decyzji R. P. złożył odwołanie, kwestionując ustalenia organu I instancji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu, decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., Nr Rep. [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie w tej sprawie przed organem I instancji, wywodząc, że sprawa objęta zaskarżoną decyzją została już ostatecznie załatwiona decyzją Burmistrza Zalewa z dnia [...] marca 2007 r., na podstawie art. 132 k.p.a. przez uchylenie w całości wcześniejszej decyzji z [...] lutego 2007 r., powtórne zaś orzekanie naruszałoby powagę rzeczy osadzonej ze skutkiem przewidzianym w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., dlatego uzasadnione stało się umorzenie toczącej się sprawy jako bezprzedmiotowej, nie można bowiem ponownie rozpoznawać sprawy w oparciu o te same przesłanki, które były przedmiotem wcześniejszej, uchylonej decyzji. Organ stwierdził, że wydana decyzja w trybie art. 132 k.p.a., mająca charakter decyzji ostatecznej, dała stronie tę pewność, że jej argumenty dotyczące stanu faktycznego sprawy zostały potraktowane przez organ jako słuszne.
Na tę decyzję J. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, powołując się na szereg argumentów merytorycznych dotyczących obowiązku uporządkowania stanu urządzeń melioracyjnych. Zarzucił Kolegium brak woli rozpoznania sprawy, co uzasadnia konieczność zakwestionowania decyzji organu odwoławczego do Sądu Administracyjnego w celu rzeczowego skontrolowania sprawy i sprawdzenia podawanych faktów.
Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 lutego 2008 r. nie zgodził się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, po pierwsze, że obie rozpatrywane sprawy i wydane w nich decyzje z [...] marca 2007 r. i z [...] czerwca 2007 r. posiadały identyczny przedmiot, a także, że uczestniczyły w nich te same strony, po drugie, że decyzje te rozstrzygają materialnie tę samą sprawę, po trzecie, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiła powaga rzeczy osądzonej. Sąd Wojewódzki stwierdził, że decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Decyzja z dnia [...] marca 2007 r. nie rozstrzygała zaś o nałożeniu konkretnego obowiązku na R. P., czy też o uwolnieniu go z takiego obowiązku, była rozstrzygnięciem formalnym i miała charakter kasatoryjny, znoszący pierwotne rozstrzygnięcie celem ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ I instancji.
U podstaw uchylonej przez Kolegium decyzji Burmistrza Zalewa z [...] czerwca 2007 r. leżały natomiast przesłanki merytoryczne, tj. stwierdzone naruszenie urządzeń wodno-melioracyjnych na działce R. P. i na tej podstawie orzeczono o obowiązku przywrócenia do stanu pierwotnego ciągu drenarskiego. Decyzja ta dotyczyła tylko działki nr [...], natomiast poprzednia decyzja z [...] marca 2007 r. dotyczyła także działki o nr [...]. Nietrafne było zatem, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, stanowisko Kolegium, iż te same okoliczności faktyczne legły u podstaw wydanych decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2007 r. i [...] czerwca 2007 r., a organ odwoławczy pominął istotną kwestię tożsamości podmiotowej w obu wydanych decyzjach.
Sąd stwierdził, że zobowiązanie nałożone na R. P. dotyczy interesu prawnego również J. S. i J. K. będących właścicielami gruntów, na które oddziałuje fakt naruszenia urządzeń wodno-melioracyjnych, tj. rurociągu drenarskiego, a nie byli oni uznani za strony w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza Zalewa z [...] marca 2007 r., chociaż organ odwoławczy nie zakwestionował okoliczności, iż te osoby są stronami przeprowadzonego postępowania administracyjnego.
Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku złożył R. P., zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawa wodnego, co skutkuje naruszeniem art. 145 § 1 pkt 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zw. dalej p.p.s.a. Wskazał na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 50 § 1, art. 134 § 1 w związku z art. 135 p.p.s.a. Skarżący podniósł, iż w rozpatrywanej sprawie nieruchomości należące do J. S. i J. K. nie graniczą bezpośrednio z jego nieruchomością, co jego zdaniem, powoduje sytuację, iż w toczącym się postępowaniu ww. osoby nie uzyskały statusu strony, gdyż ich interes w nałożeniu na skarżącego określonego obowiązku ma jedynie charakter faktyczny i nie może doprowadzić do uznania powyższych osób za strony postępowania. Zdaniem skarżącego, w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przez niego stosunków wodnych, o których mowa w przepisie art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne, tj. nie nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie, a także kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, skarżący nie odprowadza także wód oraz ścieków na grunty sąsiednie - co mogłoby wiązać się z powstaniem na nich szkody.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł J. S. podnosząc, iż obie podstawy kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie i wskazując, że z przepisów prawa wodnego wynika zakaz dokonywania przez właściciela działki jakichkolwiek zmian stanu wody na gruncie oraz kierunku jej spływu, ze szkodą dla gruntów sąsiednich, oraz obowiązek prawny usunięcia wszelkich przeszkód oraz zmian powstałych na jego działce, jeżeli szkodliwie wpływają one na grunty sąsiednie. Z tego wynika, iż właściciel gruntu musi dbać aby stan stosunków wodnych na jego gruncie nie przyczyniał się do powstania szkód na gruntach sąsiednich i to nie tylko przez jego działania, ale też działania osób trzecich, jak też na skutek zdarzeń obiektywnych, niezależnych od niego oraz innych osób. Naruszenie przez właściciela nieruchomości stosunków wodnych powodujących szkodę na gruntach sąsiednich rodzi skutek w postaci nałożenia sankcji nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających powstawaniu szkody.
Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd, rozpoznając sprawę, związany jest granicami skargi, czyli wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia. W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a ponadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, a także argumentacji w tym zakresie zawartej w odpowiedzi na skargę kasacyjną zauważyć przede wszystkim należy, że kwestie materialnoprawne w ogóle nie były przedmiotem rozpoznania przez Sąd Wojewódzki z tej przyczyny, iż uznał on, że naruszenie przepisów proceduralnych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu miało tak istotne znaczenie, że zaskarżoną decyzję, z tej właśnie przyczyny, należało uchylić. Nie doszło zatem w postępowaniu sądowoadministracyjnym do oceny merytorycznej sprawy w kontekście zastosowania art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne, a zatem przepis ten nie mógł być ani naruszony, ani też wadliwie zinterpretowany przez Sąd Wojewódzki. Z tych względów zarzut naruszenia prawa materialnego nie jest usprawiedliwiony.
Z powyższego względu, brak też było podstaw do doszukiwania się usprawiedliwienia podstaw skargi kasacyjnej w naruszeniu przez Sąd Wojewódzki art. 50 § 1 p.p.s.a., który rozpoznał skargę J. S.. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż to na jego wniosek wszczęto postępowanie administracyjne, doręczono mu zarówno decyzję organu I instancji, jak i decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Podmiot, który zainicjował sprawę administracyjną bierze w niej udział w charakterze strony, posiada w związku z tym legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, dlatego też zarzut naruszenia art. 50 p.p.s.a. nie jest usprawiedliwiony.
Wymienione w petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 134 w zw. z art. 135 p.p.s.a. nie znalazły natomiast odbicia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Przywołany tam art. 136 p.p.s.a., jako podstawa naruszenia przez Sąd Wojewódzki prawa, pozostaje bez żadnego związku z zarzutami skargi i sprawą rozpoznaną przez tenże Sąd i prawdopodobnie przywołany został omyłkowo, nie jest jednak rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszenie się do omyłkowo podanych przepisów. Z kolei powołane w skardze poglądy judykatury i doktryny dotyczą wprawdzie art. 135 p.p.s.a. podanego jako podstawa skargi kasacyjnej, jednakże obszerne cytaty pochodzące z komentarza do k.p.a. i z wyroku NSA nie zostały w żaden sposób powiązane z materią sprawy rozpoznanej przez Sąd Wojewódzki.
Skarga kasacyjna jest wysoko sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Artykuł 183 § 1 p.p.s.a. wyznacza granice kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, który kontrolować może zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym jedynie w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy (za wyjątkiem ewentualnej nieważności postępowania, którą Sąd bierze pod rozwagę z urzędu) wyznacza w istocie strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Ponieważ uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wskazuje na czym konkretnie miałoby polegać naruszeni art. 135 p.p.s.a., zastępując je ogólnikową konkluzją, iż Sąd nie zastosował powyższych przepisów, nie można tak sformułowanej i uzasadnionej podstawy skargi kasacyjnej uznać za usprawiedliwioną, podzielić natomiast należało oceny prawne wyrażone przez Sąd Wojewódzki w odniesieniu do charakteru i skutków jakie niesie za sobą nadużycie przez organ I instancji instytucji wyrażonej w art. 132 k.p.a.
Z wymienionych wyżej powodów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.