Uzasadnienie
I. Wyrokiem z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 502/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2008 r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Gryfickiego z dnia [...] lutego 2008 r. uzgadniające pod względem ochrony środowiska realizację przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynku inwentarskiego, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości B., gm. P. z obory na kurnik przeznaczony do hodowli 15 000 szt. brojlerów w rzucie.
Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy.
- 1. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. Starosta G., w toku postępowania prowadzonego przez Burmistrza P., uzgodnił pod względem ochrony środowiska realizację wymienionego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ I instancji stwierdził, że przedstawione w raporcie o oddziaływaniu na środowisko rozwiązania w zakresie ochrony środowiska, wskazują że użytkowanie fermy nie będzie powodowało przekroczenia standardów jakości środowiska poza granicami działek, do których inwestor ma tytuł prawny.
- 2. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł A. S. domagając się jego uchylenia. W zażaleniu stwierdzono, iż sporządzony raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko jest "ogólny, płytko opisuje problem i w dużej części fałszywy". Zaznaczono, że w budynku planowanej inwestycji przebywać może 45 000 sztuk kurcząt, a nie 15 000, co w ocenie odwołującego się wskazuje, że inwestor bez zezwolenia może prowadzić tzw. "dziką działalność" polegającą na utrzymaniu w rzucie więcej niż 15 000 sztuk drobiu. Ponadto podniesiono, że raport nie zawierał obliczeń wpływu kurnika na środowisko w okresie wiosenno-letnim w zakresie emisji nieprzyjemnych zapachów, ani położenia miejscowości B.
- 3. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podał, że w jego ocenie treść raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko spełnia wymogi określone w art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.). Wbrew twierdzeniom odwołującego się zawiera on szczegółowy opis planowanego przedsięwzięcia wraz z oznaczeniem jego lokalizacji – w pkt 7.1 i 7.2 raportu oraz dane dotyczące emisji zanieczyszczeń do powietrza atmosferycznego i sposobu ich ograniczeń w pkt 8.2.2., 9.2., 12 raportu. Wskazał też, że zakres planowanych prac budowlano -modernizacyjnych związany ze zmianą sposobu użytkowania obory na kurnik przedstawiony został autorowi raportu na etapie projektowania przedsięwzięcia w marcu 2007 roku, zaś dołączony do akt sprawy raport sporządzony został w lipcu 2007 roku i przedłożony odpowiedniemu organowi w dniu [...] sierpnia 2007 r.
- 4. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł A. S. domagając się jego uchylenia oraz "unieważnienie raportu oddziaływania na środowisko". Skarżący zakwestionował autentyczność danych, zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w szczególności w pkt 7.2, dotyczących obory krów mlecznych przedstawionej jako zrujnowany, nieużytkowany budynek gospodarczy oraz w pkt 7.3, w którym przedstawiono ogólny zakres przewidywanych robót budowlano-modernizacyjnych. Zaznaczył też, że oświadczenie inwestora jest nieprawdziwe, bowiem stwierdzono w nim, że autor raportu zapoznał się z inwestycją w marcu 2007 roku i w tym czasie zapoznał się z przedsięwzięciem, tymczasem inwestor dopiero po kontrolach przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2007 r. przez Urząd Gminy, otrzymał nakaz sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Jego zdaniem, raport powinien zostać uzupełniony o obliczenia i analizy dla maksymalnej obsady. Powinien również określać położenie miejscowości B.
- 5. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
- 6. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia [...] lutego 2009 r. uchylił zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji uznał, że w sytuacji gdy strona kwestionuje prawidłowość sporządzonego raportu oddziaływania inwestycji na środowisko, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, to należy zarzuty kierowane do raportu rozpatrzyć i odpowiednio do wyników tego procesu dać temu wyraz w motywach zaskarżonego aktu. Wskazał, że w niniejszej sprawie, Kolegium wprawdzie ustosunkowało się do zarzutów zażalenia wniesionego przez A. S., lecz uczyniło to powierzchownie i w sposób wskazujący na automatyzm w rozumowaniu.
Zdaniem Sądu skoro raport oddziaływania inwestycji na środowisko odnosi się do konkretnej inwestycji, określonej wnioskiem inwestora, a przy tym ma spełnić przewidywany ustawą cel, to rzeczą niezwykle ważną jest ustalenie stanu faktycznego do jakiego raport ten się odnosi. Kolegium zbagatelizowało zarzut skarżącego, że przedmiotowy raport nie uwzględnia rzeczywistego stanu faktycznego, bowiem zawiera oceny oddziaływania planowanych robót budowlanych, które już zostały wcześniej wykonane. Wprawdzie organ II instancji powołał się na oświadczenie inwestora, że biegły oglądał obiekt w marcu 2007 roku, jednakże brak jest w aktach administracyjnych takiego oświadczenia. Z przedmiotowego raportu wynika, że sporządzony został w lipcu 2007 roku.
Natomiast postanowienie nakładające na inwestora wymóg przedłożenia raportu oddziaływania inwestycji na środowisko i określające zakres tego raportu wydane zostało w sierpniu 2007 roku. Pomimo tego organ nie dociekał, jak w takiej sytuacji faktycznej, biegły mógł sporządzić raport przed wydaniem postanowienia zobowiązującego inwestora do jego sporządzenia i przedłożenia oraz określającego zakres raportu, a tym bardziej jak mógł dokonać ustaleń w terenie adekwatnych do tego zakresu. Zaniechanie to stanowi naruszenie art. 7 i 80 K.p.a. i prowadzi do co najmniej przedwczesnego utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji. W związku z tym narusza również art. 15 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. i w rezultacie prowadzi do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd I instancji stwierdził, że proceduralnie nie jest możliwe "unieważnienie raportu", bądź stwierdzenie nieważności raportu gdyż raport oddziaływania na środowisko nie jest aktem administracyjnym rozstrzygającym indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej, lecz jest jednym ze środków dowodowych wymaganych przepisami Prawa ochrony środowiska w procedurze oceny oddziaływania przedsięwzięcia inwestycyjnego na środowisko. Stwierdził także, że bezprzedmiotowe dla sądowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia są te zarzuty i wywody skargi, które wskazują na samowolne podjęcie robót budowlanych i hodowli drobiu przed wydaniem stosownych zezwoleń oraz obawy skarżącego co do prowadzenia przez inwestora działalności znacznie szerszej niż wynika to z wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji.
Podkreślił, że to nie organ zleca wykonanie raportu określonemu biegłemu, lecz inwestor. Dlatego chybione są sugestie skarżącego, upatrującego a priori nierzetelność raportu oddziaływania na środowisko złożonego przez inwestora wraz z wnioskiem.
7. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. C. domagając się jego uchylenia. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 52, art. 51 ust 1 i 2, art. 49 ust. 1, art. 48 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że "przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska regulują kwestie czasu oględzin przez sporządzającego raport (...), ilości czasu jaki może upłynąć od dokonanych oględzin do sporządzenia raportu, wzajemnej relacji sporządzenia raportu oraz postanowienia organu właściwego-do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia mogącego oddziaływać na środowisko, nakazującego sporządzenie raportu oraz określającego jego zakres" oraz naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w związku z art. 7, 15, 80, 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ II instancji dokonał naruszenia tych przepisów.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w art. 52 ustawy Prawo ochrony środowiska zawarta jest regulacja dotycząca merytorycznej zawartości raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W przepisie tym nie została jednak zawarta norma prawna, określająca dokładny moment sporządzenia raportu, jak również moment dokonywania oględzin przedsięwzięcia przez osobę sporządzającą raport. Ustawa ta nie zawiera normy, która zakazuje sporządzenia raportu, przed wydaniem postanowienia nakazującego sporządzenie takiego raportu oraz określającego jego zakres Ponadto nie istniał i nie istnieje żaden akt prawny rangi ustawowej lub niższej, który regulowałby procedurę przygotowywania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.
Natomiast, zgodnie z art. 49 ust. 1 cytowanej ustawy, wnioskodawca przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może zwrócić się z zapytaniem do organu właściwego do wydania tej decyzji o określenie zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dla przedsięwzięć, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1. Przepis ten ma na celu umożliwienie inwestorowi mającemu wątpliwości co do konieczności sporządzenia raportu uzyskania wiążącego go orzeczenia organu o konieczności sporządzenia raportu oraz jego zakresu.
Zatem jeżeli inwestor posiada świadomość, iż w stosunku do jego przedsięwzięcia raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko będzie wymagany (obligatoryjnie) lub może być wymagany (fakultatywnie), to nie istnieją żadne prawne przeszkody do sporządzenia takiego raportu bez uprzednio wydanego postanowienia nakazującego jego sporządzenie oraz określającego zakres. W takim przypadku inwestor ponosi ryzyko, iż zakres raportu może nie pokrywać się w zakresem nakreślonym w postanowieniu. W konsekwencji, zdaniem autora skargi kasacyjnej, nie ma żadnego znaczenia że w niniejszej sprawie raport został opracowany przed wydaniem postanowienia nakładające na inwestora wymóg jego przedłożenia. Sytuacja ta nie wpływa w żaden sposób na merytoryczną zawartość raportu, który został przygotowany w pełnym zakresie wynikającym z art. 52 ustawy Prawo ochrony środowiska. W skardze kasacyjnej podkreślono także, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, bez względu na dokonane zmiany budowlano-modernizacyjne pomiędzy okresem oględzin przedsięwzięcia a przygotowaniem raportu, cały czas zachowywał swoją aktualność, albowiem, po pierwsze, przedmiotem raportu był wpływ na środowisko całego zamierzenia inwestycyjnego, jakim była zmiana sposobu użytkowania nieruchomości, a po drugie, wykonane prace i ich wpływ na środowisko były w raporcie uwzględnione, jeszcze przed ich faktycznym wykonaniem.
Ponadto autor skargi kasacyjnej wskazał, że organ II instancji zgodnie z art. 7 i 80 kpa dokonał oceny zebranych w sprawie dowodów i wydał na ich podstawie prawidłowe orzeczenie. A także zgodnie z art. 15 K.p.a. dokonał ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, również poprzez pryzmat zgłaszanych w zażaleniu przez A. S. zarzutów. Organ II instancji w uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia zawarł wszystkie wymagane elementy uzasadnienia, w tym odniósł się do każdego z zarzutów podniesionych przez A. S., argumentując swoje rozstrzygnięcie oraz jego podstawy W związku z powyższym, z uwagi na fakt, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nie dokonało naruszenia art. 7, 15, 80, 107 § 3 K.p.a. to w konsekwencji nie naruszyło art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Pokreślono także, że "automatyzm w rozumowaniu" nie może być zarzutem wobec wnioskowania organu II instancji, albowiem nie stanowi on błędu logicznego tego wnioskowania, a innych uchybień w toku wnioskowania organu, Sąd I instancji się nie dopatrzył.
- II. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
1. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku uchylenie postanowienia organu odwoławczego nastąpiło wyłącznie z powodu uchybień procesowych (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w zw. ze wskazanymi tam przepisami K.p.a.). W tej sytuacji, co najmniej przedwczesne było podniesienie zarzutu naruszenia prawa materialnego i to pod postacią jego błędnej wykładni. Tego rodzaju zarzut mógłby być postawiony w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd byłoby następstwem mylnego odczytania normy prawnej, z której wynikają dla strony określone obowiązki lub uprawnienia. Tymczasem w ocenie Sądu organ odwoławczy nie wywiązał się z obowiązków o charakterze procesowym, skutkiem czego sprawa nie nadawała się do rozstrzygnięcia także w aspekcie materialnoprawnym. Nie pozwalały na to niejasności dotyczące okoliczności faktycznych sprawy.
Co więcej, nadinterpretacją – najoględniej rzecz ujmując – jest przypisanie Sądowi poglądów, których nie wypowiedział i to w powiązaniu z przepisami, których nie interpretował. Artykuł 52 cytowanej wyżej ustawy został powołany przez Sąd tylko raz (s.
10) jako określający "niezbędne elementy treści raportu". Odnośnie art. 51 ust. 1 pkt 1 Sąd stwierdził, że wymogi wynikające między innymi z tego przepisu organ odwoławczy "wyjaśnił we właściwy sposób" (s. 9). Z kolei art. 48 ust. 3 został przez Sąd wskazany jako nakładający na właściwy organ występujący o uzgodnienie obowiązek przedstawienia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (s. 10). Artykułu 51 ust. 2 i artykułu 49 ust. 1 Sąd nawet nie wymienił w części uzasadniającej jego rozstrzygnięcie.
Z powyższego wynika, że pierwszy z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów jest oderwany od realiów rozpoznawanej sprawy.
2. Uzasadnienie zarzutów "procesowych" sprowadza się do kategorycznego stwierdzenia, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze "dokonało prawidłowej wykładni przepisów ustawy Prawa ochrony środowiska" oraz przedstawienia własnej oceny przebiegu postępowania administracyjnego i przedstawionych w nim dowodów. Co więcej – Sądowi przypisano błędne przyjęcie "(...) iż osoba sporządzająca raport nie mogła go sporządzić przed wydaniem postanowienia nakazującego sporządzenie raportu i określającego jego zakres".
Tymczasem z uzasadnienia wyroku wynika, że "Kolegium zbagatelizowało zarzut skarżącego, iż przedmiotowy raport nie uwzględnia rzeczywistego stanu faktycznego" (s. 11). Zatem Sąd nie twierdził, że raport nie mógł być sporządzony wcześniej lecz nakazywał wyjaśnić, jak biegły "mógł dokonać ustaleń w terenie adekwatnych do zakresu raportu, który nie został jeszcze określony". Jest to kolejny przykład nadinterpretacji motywów wyroku.
Sąd administracyjny może dokonać pełnej kontroli zaskarżonego aktu dopiero wówczas, gdy wszystkie okoliczności pozwalające na rozstrzygnięcie sprawy przez właściwy organ zostaną należycie wyjaśnione i ustalone. Nie sposób nie zgodzić się z oceną, że organ odwoławczy nie sprostał obowiązkom szczegółowo omówionym na s. 10-12 uzasadnienia wyroku, a tym samym naruszył powołane tam przepisy postępowania administracyjnego.
W skardze kasacyjnej nie przedstawiono żadnego argumentu, który by przekonał Sąd kasacyjny, iż ocena ta była błędna.
Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.