Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2011 roku, sygn. akt II SA/Wa 1863/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2010 roku, nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia na broń palną myśliwską do celów łowieckich.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] września 2010 roku, nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 98 § 1 k.p.a. i art. 268a k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Świętokrzyskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia R. S. pozwolenia na broń palną myśliwską.
W uzasadnieniu postanowienia Komendant Główny Policji stwierdził, że Świętokrzyski Komendant Wojewódzki Policji wszczął z urzędu w dniu [...] maja 2010 roku postępowanie w sprawie cofnięcia R. S. pozwolenia na broń palną myśliwską z uwagi na powzięcie informacji o toczącym się przeciwko niemu postępowaniu karnym z art. 296 § 2 k.k. i art. 296 § 3 k.k., a ponadto z uwagi na ustalenie, iż został on skazany za popełnienie przestępstwa z art. 273 k.k. w zw. z art. 272 k.k.
W toku prowadzonego postępowania pełnomocnik strony złożył wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu zakończenia postępowania karnego w sprawie [...].
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 roku Świętokrzyski Komendant Wojewódzki Policji odmówił zawieszenia postępowania, wskazując, iż brak jest przesłanek do uwzględnienia żądania strony przewidzianych w art. 97 § 1 k.p.a. i art. 98 k.p.a.
W zażaleniu od powyższego postanowienia R. S. wniósł o jego zmianę poprzez zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na broń do czasu zakończenia postępowania karnego w sprawie [...] oraz wstrzymanie wykonania postanowienia. W zażaleniu zarzucił organowi I instancji błędne przyjęcie, iż w sprawie nie występują przesłanki do zawieszenia postępowania.
Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu zażalenia, w postanowieniu z dnia [...] września 2010 roku utrzymującym w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, wskazał, iż zarzuty strony nie zasługują na uwzględnienie. Wyjaśnił, iż postępowanie w sprawie cofnięcia pozwolenia na broń zostało wszczęte przez organ administracji z urzędu, a zatem strona nie może skutecznie ubiegać się o zawieszenie tego postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Organ administracji były obowiązany dokonać tej czynności, ale tylko z przyczyn określonych w art. 97 § 1 k.p.a. Komendant Główny Policji stwierdził, iż w sprawie nie zaistniała żadna z wymienionych w tym przepisie przesłanek, dlatego też nie było podstaw do zawieszenia postępowania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Świętokrzyskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lipca 2010 roku. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie brak jest zagadnienia wstępnego, od którego uzależnione byłoby rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej.
Zdaniem skarżącego, fakt wszczęcia i toczenia postępowania karnego był faktyczną przesłanką do wszczęcia postępowania administracyjnego o cofnięcie pozwolenia na broń, a zatem ma znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2011 roku, sygn. akt II SA/Wa 1863/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2010 roku, nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia na broń palną myśliwską do celów łowieckich.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 97 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie:
- 1) w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105),
- 2) w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony,
- 3) w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych,
- 4) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Stosownie zaś do art. 98 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądane postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu.
Powyższe przepisy prawa regulują dwa rodzaje zawieszania postępowania – obligatoryjne dokonywane przez organ z urzędu oraz fakultatywne – na wniosek strony, na której żądanie postępowanie administracyjne zostało wszczęte.
W przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu przez Świętokrzyskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z uwagi na fakt, iż przeciwko skarżącemu toczy się postępowanie karne o czyny z art. 296 § 2 k.k. i 296 § 3 k.k. w związku z art. 11 § 2 k.k. w zw. z art. 12 k.k. Oznacza to, iż skarżący nie mógł skutecznie wystąpić z wnioskiem o zawieszenie postępowania. Uprawnienie to bowiem, zgodnie z cytowanym art. 98 § 1 k.p.a., przysługuje stronie tylko w przypadku postępowania wszczętego na jej wniosek, a ponadto nie sprzeciwiają się temu inne strony i nie zagraża to interesowi społecznemu. Powyższe przesłanki muszą być spełnione łącznie, ponieważ tylko w takim wypadku organ ma możliwość spełnienia żądania strony. Skoro w przedmiotowej sprawie postępowanie o cofnięcie pozwolenia na broń nie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego nie została spełniona jedna z przesłanek z art. 98 § 1 k.p.a.
Odnosząc się z kolei do uregulowania z art. 97 § 1 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że organ administracji zawiesza postępowanie z urzędu w przypadku zaistnienia przesłanek w nim określonych. Oznacza to, iż w trakcie prowadzonego postępowania organ zobowiązany jest badać, czy nie powstało zdarzenie lub sytuacja, która wymaga zawieszenia postępowania.
Bezsprzecznym jest, zdaniem Sądu I instancji, iż w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki z art. 97 § 1 pkt 1 -3 k.p.a. Bliższej analizy wymagała natomiast przesłanka wyrażona w pkt 4 tego artykułu, tj. zaistnienie zagadnienia wstępnego.
Sąd wskazał, że w doktrynie przyjmuje się, iż pod pojęciem tym należy rozumieć wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz. Wyd. Zakamycze 2005, str. 572).
Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie rację ma organ administracji wskazując, iż fakt prowadzonego przeciw skarżącemu postępowania karnego nie może być traktowany w kategoriach zagadnienia wstępnego. Ustawa z dnia 21 maja 1999 roku, o broni i amunicji (tekst jednolity z 2004 roku, Dz. U. Nr 52, poz. 525 z późn. zm.) nie uzależnia bowiem wydania decyzji administracyjnej od ostatecznego zakończenia postępowania karnego przeciw osobie, wobec której prowadzone jest postępowanie administracyjne w przedmiocie cofnięcia pozwolenia. W art. 18 ust 1 pkt 2 ustawy o broni i amunicji ustawodawca wskazuje, iż właściwy organ Policji cofa pozwolenie na broń, jeżeli osoba, której takie pozwolenie wydano należy do osób, o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2-6. W kategorii tej, stosownie do ww. art. 15 ust. 1 pkt 2-6 ustawy o broni i amunicji, znajdują się osoby, co do których istnieje uzasadniona obawa, że mogą użyć broni w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego, w szczególności skazanym prawomocnym orzeczeniem sądu za przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu albo wobec których toczy się postępowanie karne o popełnienie takich przestępstw. Oznacza to, iż sam fakt prowadzenia postępowania o popełnienie przestępstw przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu jest wystarczającą przesłanką do wydania decyzji administracyjnej.
Odnosząc się z kolei do zarzutu skarżącego dotyczącego nieprzestrzegania przez organ art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. i pomijanie słusznego interesu obywatela, Sąd I instancji wskazał, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Organy administracji zobowiązane są przestrzegać wszystkich zasad postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż swoim działaniem nie mogą pomijać słusznego interesu obywatela, ale nie mogą również działać niezgodnie z przepisami prawa. Tymczasem zawieszenie postępowania na wniosek skarżącego w przedmiotowej sprawie nosiłoby znamiona bezprawnego działania, ponieważ w sprawie nie zaistniały okoliczności wymienione w art. 97 k.p.a. i w art. 98 k.p.a.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł R. S. podnosząc zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą okoliczności stanowiące przesłankę do obligatoryjnego zawieszenia postępowania z urzędu to jest, że w sprawie brak jest zagadnienia wstępnego, od którego uzależnione byłoby rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej oraz naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie ustawodawca nie wskazuje, by zagadnienie wstępne stanowiące przesłankę zawieszenia postępowania miało mieć charakter wyłącznie kwestii prawnej związanej z zastosowaniem przepisów prawa materialnego. Przytoczone przez Sąd w uzasadnieniu wyroku stanowisko doktryny nie ma mocy wiążącej a nadto ma charakter abstrakcyjny. Zależność między rozstrzygnięciem sprawy a uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia przez inny organ administracji lub sąd może być zależnością faktyczną, a nie tylko prawną. Gdyby ustawodawca chciał zawęzić podstawy zawieszenia postępowania do zagadnień wstępnych o charakterze prawotwórczym, to zawarłby to w literalnym brzmieniu przepisu.
W ocenie skarżącego kasacyjnie istnieje zależność pomiędzy wynikiem toczącego się postępowania karnego a rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej. Postępowanie karne może bowiem zakończyć się na różne sposoby, to jest umorzeniem postępowania przygotowawczego lub uniewinnieniem w postępowaniu sądowym. W takiej sytuacji wydana przed zakończeniem postępowania karnego ewentualna decyzja o cofnięciu pozwolenia na broń byłaby sprzeczna z prawem i rażąco naruszałby interes skarżącego kasacyjnie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 roku, poz. 270) – dalej p.p.s.a., z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Skarga kasacyjna wniesiona przez R. S. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zasadnie Sąd I instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez odmowę zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia na broń palną do czasu zakończenia postępowania karnego. Ze wskazanego wyżej przepisu wynika, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Organ administracji wszczął postępowanie o cofnięcie skarżącemu kasacyjnie pozwolenia na broń na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 maja 1999 roku o broni i amunicji w jej brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 5 stycznia 2011 roku o zmianie ustawy o broni i amunicji oraz ustawy o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz. U. Nr 38, poz. 195). Kontrolowane przez Sąd I instancji postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania także wydane zostało przed wymienioną wyżej zmianą ustawy z dnia 21 maja 1999 roku o broni i amunicji.
Podstawą wszczęcia postępowania o cofnięcie skarżącemu kasacyjnie pozwolenia na broń palną był art. 15 ust. 1 pkt 6 i art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 maja 1999 roku o broni i amunicji w jej brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 5 stycznia 2011 roku.
Z art. 15 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy wynikało, że pozwolenia na broń nie wydaje się osobom, o których mowa w punktach od 1 do 6 tego przepisu. Art. 15 ust. 1 pkt 6 tej ustawy stanowił, że nie wydaje się pozwolenia na broń osobom, co do których istnieje uzasadniona obawa, że mogą użyć broni w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego, w szczególności skazanym prawomocnym orzeczeniem sądu za przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu albo wobec których toczy się postępowanie karne o popełnienie takich przestępstw. Z kolei art. 18 ust.1 pkt 2 stanowił, że właściwy organ Policji cofa pozwolenie na broń, jeżeli osoba, której takie pozwolenie wydano należy do osób, o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2-6.
Jako podstawę faktyczną wszczęcia postępowania o cofnięcie pozwolenia na broń organ administracji wskazał okoliczność, że przeciwko skarżącemu kasacyjnie toczy się postępowanie karne o czyny z art. 296 § 2 k.k. i 296 § 3 k.k. w związku z art. 11 § 2 k.k. w zw. z art. 12 k.k. Czyn z art. 296 § 1 i 3 k.k. przestępstwem skierowanym także przeciwko mieniu. Fakt wszczęcia i toczenia się postępowania o przestępstwo przeciwko mieniu przeciwko osobie posiadającej pozwolenie na broń był wystarczającą przesłanką wszczęcia postępowania o cofnięcie tego pozwolenia i wydania decyzji o cofnięciu pozwolenia na broń palną.
Z niezasadny uznać należy pogląd skarżącego kasacyjnie, że istnieje zależność pomiędzy wynikiem toczącego się postępowania karnego a rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie postępowanie karne może zakończyć się na różne sposoby, to jest umorzeniem postępowania przygotowawczego lub uniewinnieniem skarżącego kasacyjnie w postępowaniu sądowym. To z kolei oznacza, zdaniem skarżącego kasacyjnie, że ewentualna decyzja o cofnięciu pozwolenia na broń byłaby sprzeczna z prawem.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd skarżącego kasacyjnie opiera się na nieuzasadnionym założeniu, że cofnięcie pozwolenia na broń będzie zgodne z prawem tylko wówczas, gdy postępowanie karne zakończy się skazaniem osoby, przeciwko której postępowanie się to toczy. Tymczasem z przytoczonych wcześniej przepisów ustawy z dnia 21 maja 1999 roku o broni i amunicji wymóg taki nie wynikał. Do wydania decyzji o cofnięciu pozwolenia na broń wystarczający był sam fakt wszczęcia przeciwko osobie posiadającej pozwolenie na broń palną postępowania karnego o przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu nie zaś to, w jaki sposób postępowanie się to zakończyło. Nie było więc podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczącego cofnięcia pozwolenia na broń palną do czasu zakończenia postępowania przygotowawczego toczącego się przeciwko skarżącemu kasacyjnie. Odmowa zawieszenia tego postępowania nie może być też uznana za naruszenie wynikającego z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. wymogu dokładnego wyjaśnienia przez organ administracji stanu faktycznego, który stanowi podstawę wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej kwestię istnienia przesłanek cofnięcia pozwolenia na posiadania broni palnej.
Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.