Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Rzecznika Praw Obywatelskich w Warszawie na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 28 marca 2011 r. w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie utworzenia jednostki budżetowej pod nazwą "Miejska Jednostka Obsługi Gospodarczej" w Szczecinie.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przedmiotowej uchwale Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucił rażące naruszenie art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) oraz art. 13b ust. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), wnosząc jednocześnie o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej znowelizowanego § 2 ust. 2 pkt 7 lit. a/, w którym wskazano, że przedmiotem działalności Miejskiej Jednostki Obsługi Gospodarczej jest w szczególności świadczenie usług na rzecz Urzędu Miasta i Gminy Szczecin w zakresie wykonywania czynności operatora Strefy Płatnego Parkowania w zakresie dystrybucji i sprzedaży biletów postojowych, abonamentowych i opłat zryczałtowanych na rzecz zarządcy drogi.
Ponadto Rzecznik stwierdził, że może on wnieść skargę do sądu administracyjnego, jeżeli według jego oceny wymaga tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. Decyzja o udziale w postępowaniu sądowoadministracyjnym należy wyłącznie do oceny Rzecznika, a jej słuszność nie podlega ocenie sądu administracyjnego.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że zgodnie z art. 208 Konstytucji RP, Rzecznik Praw Obywatelskich stoi na straży wolności i praw człowieka i obywatela określonych w Konstytucji oraz w innych aktach normatywnych. Zakres i sposób działania Rzecznika Praw Obywatelskich określa ustawa. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 14, poz. 147 ze zm. – zwanej dalej ustawą o RPO) Rzecznik Praw Obywatelskich (...) stoi na straży wolności i praw człowieka i obywatela określonych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w innych aktach normatywnych, w tym również na straży realizacji zasady równego traktowania. W sprawach o ochronę wolności i praw człowieka i obywatela Rzecznik bada, czy wskutek działania lub zaniechania organów, organizacji i instytucji, obowiązanych do przestrzegania i realizacji tych wolności i praw, nie nastąpiło naruszenie prawa, a także zasad współżycia i sprawiedliwości społecznej (art. 1 ust. 3 ustawy o RPO).
Uzasadniając legitymację do wniesienia skargi Rzecznik Praw Obywatelskich powołał się na art. 8 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, że Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony.
W ocenie Sądu I instancji, to, że w art. 8 § 1 wspólnie określono uprawnienia Prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich nie oznacza, że pominąć należy kompetencje tych organów wynikające z przepisów określających ich pozycję w systemie władz publicznych. Legitymacja skargowa powinna znajdować oparcie nie tylko w przepisie o charakterze ogólnym, ale i w normie określającej legitymację procesową.
Sąd I instancji stwierdził, że działania Prokuratora oraz Rzecznika Praw Obywatelskich związane są z różnymi zadaniami i kompetencjami, jakie podmioty te realizują. W ocenie Sądu I instancji, Rzecznik Praw Obywatelskich powinien realizować zadania w zakresie ochrony konstytucyjnie gwarantowanych wolności i praw człowieka i obywatela.
Zdaniem Sądu I instancji, Rzecznik Praw Obywatelskich ani w skardze, ani w toku postępowania nie wykazał, że skargę złożył działając w interesie obrony wolności i praw człowieka i obywatela. Również skład orzekający nie stwierdził, w czym Rzecznik Praw Obywatelskich upatrywać mógł naruszenie wolności i praw człowieka i obywatela wskutek zamieszczenia w § 2 ust. 2 pkt 7 lit. a/ Statutu Miejskiej Jednostki Obsługi Gospodarczej upoważnienia do dystrybucji i sprzedaży biletów postojowych, abonamentowych i opłat zryczałtowanych na rzecz zarządcy drogi. W ocenie Sądu I instancji, samo powołanie się przez Rzecznika na naruszenie zasady legalizmu, naruszenie art. 7 Konstytucji i art. 13b ust. 8 ustawy o drogach publicznych, to za mało aby uznać, że Rzecznik wniósł skargę zgodnie z ustawowo przyznanymi mu kompetencjami.
Sąd I instancji wyjaśnił ponadto, że zagadnienia, która z jednostek budżetowych i organizacyjnych gminy była uprawniona do pobrania i odprowadzenia na rachunek budżetu zarządcy drogi należnych mu opłat za parkowanie pojazdów w strefie płatnego parkowania, w żaden sposób nie wpływa na wolności i prawa człowieka i obywatela. Ponadto nawet uzyskanie rozstrzygnięcia, który z podmiotów utworzonych przez gminę powinien pobierać i wpłacać na rachunek zarządcy drogi opłaty z tego tytułu, nie wpływałoby na zasadność pobranych opłat. Obowiązek ich uiszczenia wynika bowiem jednoznacznie z ustawy o drogach publicznych jak i obowiązującej uchwały w sprawie ustanowienia strefy płatnego parkowania, stanowiącej przepis prawa miejscowego.
Na marginesie Sąd I instancji wskazał, że tożsamą przedmiotowo skargę wniósł Prokurator Okręgowy w Szczecinie. W piśmie z dnia 17 października 2011 r. Prokurator cofnął skargę oświadczając, że cofnięcie skargi wynika z całkowitego uchylenia § 2 ust. 2 pkt 7 załącznika do zaskarżonej uchwały.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucając naruszenie przepisów postępowania – art. 8, art. 50 § 1 i art. 151 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rzecznik wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rzecznik wywodził, że Sąd I instancji nie był uprawniony do badania materialnych przesłanek legitymacji skargowej Rzecznika Praw Obywatelskich.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty kasacyjne są zasadne.
Po pierwsze, należy podkreślić, co prawidłowo podniesiono w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji dokonał w tej sprawie błędnej wykładni art. 8 § 1 w związku z art. 50 § 1 ustawy p.p.s.a. Jest bowiem oczywiste, że podstawowym zadaniem RPO jest ochrona wolności i praw człowieka i obywatela unormowanych nie tylko w Konstytucji RP lecz także regulowanych w innych aktach normatywnych. Ponadto RPO jest właściwy także w przypadku naruszenia praw i wolności człowieka regulowanych w rozdz. II Konstytucji RP w związku z art. 8 § 1 i art. 50 § 1 ustawy p.p.s.a. Oznacza to, że RPO działając w powyższym zakresie podmiotowym i przedmiotowym wnosi skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego w sprawie, która dotyczy interesu obywateli, wywodząc swoją legitymację skargową z prawnej ochrony obiektywnego porządku prawnego. Dlatego też w tej sprawie legitymacja skargowa RPO ma swoje umocowanie w art. 8 § 1 i art. 50 § 1 ustawy p.p.s.a., ponieważ przedmiotowa uchwała Rady Miasta Szczecin z dnia 28 marca 2011 r. została wydana w sprawie z zakresu administracji publicznej.
Ponadto w takim przypadku legitymacja skargowa RPO nie jest ograniczona przesłankami o charakterze materialnym, co słusznie podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Stąd, z tej przyczyny Sąd I instancji nie może z powodu rzekomo braku tej przesłanki oddalić skargę w trybie art. 151 ustawy p.p.s.a., stwierdzając, że wniesienie skargi było pozbawione podstaw prawnych w świetle uzasadnionej ochrony praw i wolności obywatela czy też ochrony praworządności.
Po drugie, spowodowało to, że Sąd I instancji w istocie oddalił skargę RPO tylko z tej przesłanki, ponieważ uznał, że legitymacja skargowa RPO jest o charakterze materialnym, w świetle art. 8 ust. 1 ustawy o RPO, a brak jest przesłanek do uznania w tej sprawie skutecznego wniesienia na tej podstawie prawnej skargi do Sądu I instancji. Natomiast wbrew stanowisku Sądu I instancji RPO przysługuje w tej sprawie formalna, a nie materialna legitymacja skargowa, która jest oparta na wykazaniu związku materialno-prawnego wynikającego z zaskarżonego aktu normatywnego, z odpowiednimi przepisami prawnymi, które regulują sytuację prawną obywateli, na rzecz których wniesiono skargę. Dlatego też, Sąd I instancji błędnie zakwestionował brak w tej sprawie materialnych przesłanek legitymacji skargowej RPO w świetle art. 151 ustawy p.p.s.a., biorąc pod uwagę, że RPO posiada legitymację skargową o charakterze formalnym do wniesienia danej skargi, której Sąd I instancji błędnie nie uznał.
Po trzecie, po ponownym rozpatrzeniu sprawy zgodnie z dyspozycją art. 190 ustawy p.p.s.a. Sąd I instancji rozpatrzy także kwestie dalszego obowiązywania przedmiotowego § 2 ust. 2 pkt 7 załącznika do danej uchwały Rady Miasta Szczecin z dnia 28 marca 2011 r. w świetle skutków prawnych, które ten przepis już wywołał.
Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.