Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 29 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2506/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta [..] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...].
W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd wskazał, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., jest m.in. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej "u.s.g."), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przy czym prawo do wywiedzenia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym, wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem.
Istotą planu miejscowego wraz z innymi przepisami jest kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości (por. art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Przepisy te stanowią źródło interesu prawnego tych podmiotów w zaskarżeniu uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego. Innymi słowy, legitymację do zaskarżenia planu miejscowego posiadają właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem.
Skarżąca spółka wywodzi legitymację procesową z faktu, że uchwała Rady Miasta [...] z [...] lipca 2018 r. nr [...] narusza jej interes prawny, w związku z ograniczeniem wykonywania działalności gospodarczej w zakresie ekspozycji reklam na wolnostojącym nośniku, który na mocy umowy najmu usadowiony jest na działce objętej planem. Skoro zaś skarżąca spółka jest jedynie najemną części nieruchomości objętej ustaleniami kwestionowanej uchwały, to nie posiada legitymacji do zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu miejscowego mogą mieć bowiem jedynie pośredni wpływ na sytuację prawną podmiotów, którym przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości przez takie ograniczenie sposobu korzystania przez właściciela z jego prawa własności do nieruchomości, że niemożliwe lub utrudnione stanie się wywiązanie przez niego z umowy cywilnoprawnej uprawniającej inny podmiot do korzystania z nieruchomości lub pobierania z niej pożytków.
Podmioty te mogą mieć więc interes w kwestionowaniu ustaleń planu, lecz nie będzie to interes prawem chroniony, lecz interes faktyczny. Art. 101 ust. 1 u.s.g. reguluje prawo do wniesienia skargi tylko wtedy, gdy ustawowo chroniony interes danej osoby zostaje naruszony podjętym przez organ gminy aktem z zakresu administracji publicznej. Natomiast okoliczność, że treść planu miejscowego ogranicza możliwości dalszego prowadzenia działalności gospodarczej przez najemcę nie stanowi o naruszeniu jego ustawowo chronionego interesu prawnego. Co więcej, żaden przepis rangi ustawowej nie chroni przedsiębiorcy wynajmującego nieruchomość przed ustaleniami planu miejscowego bądź jego zmianą w taki sposób, że zamierzenia w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej nie mogą być kontynuowane lub w przyszłości realizowane. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a oraz art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.
Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniosła spółka [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W., podnosząc zarzuty naruszenia:
- 1. prawa materialnego, tj. art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej,,u.s.g.") poprzez jego błędną interpretację i uznanie, iż nie naruszono interesu prawnego skarżącego co skutkowało uznaniem, iż w myśl w/w przepisu skarżącemu nie przysługuje legitymacja do złożenia skargi na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...],
- 2. prawa materialnego, tj. art. 20 w zw. z art. 22 Konstytucji RP w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez niewzięcie ich pod uwagę w kontekście wymogów art. 101 u.s.g. i przyjęcie, iż uchwała nie narusza zasady swobody działalności gospodarczej skarżącego,
- 3. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. poprzez uznanie, iż interes prawny skarżącego nie został naruszony stosownie do wymogów przepisu szczególnego, tj. art. 101 u.s.g., co skutkowało odrzuceniem skargi.
Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i uwzględnienie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż w dniu 8 sierpnia 2013 r. spółka zawarła z [...] umowę najmu, na mocy której uprawniona jest do ekspozycji reklam na wolnostojącym nośniku reklamowym stanowiącym jej własność położonym na działce przy ulicy C. [...] w W., obręb [...], dz. ew. nr [...]. Nośnik położony jest na terenie oznaczonym w uchwale symbolem B7.1UKS. Skarżąca spółka w ramach prowadzonej działalności gospodarczej wykorzystuje nośnik do ekspozycji reklam. Właściciel nieruchomości zezwolił spółce na dysponowanie nieruchomością w zakresie tej inwestycji, co legitymuje ją do wniesienia skargi. Spółka podniosła, że swoboda działalności gospodarczej jest prawnie chroniona w art. 20 i 22 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącej spółki, należy odróżnić sytuację braku ochrony przedsiębiorcy wynajmującego nieruchomość przed ustaleniami planu miejscowego (przez przepisy rangi ustawowej) od legitymacji przedsiębiorcy do wniesienia skargi na plan miejscowy w ramach ochrony prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej, biorąc pod uwagę fakt, iż umowa dotycząca inwestycji na nieruchomości objętej planem została zawarta kilka lat wcześniej niż został uchwalony plan.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
Organ wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że interes prawny w zaskarżeniu uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości. Interes taki nie przysługuje podmiotom, które do nieruchomości mają jedynie tytuł obligacyjny.
Organ podniósł ponadto, że zaskarżona uchwała nie wyłącza prowadzenia działalności gospodarczej przez najemcę. Jak podniesiono w odpowiedzi na skargę, uchwała ta ustala powierzchnię reklamową do 3 m2, uwzględniając zasady ładu przestrzennego w nawiązaniu do najbliższego sąsiedztwa - w tym konkretnym przypadku zabytkowych obiektów [...]. Ponadto wskazana przez skarżącego ustawa o swobodzie działalności gospodarczej utraciła moc z dniem 30 kwietnia 2018 r. na podstawie art. 192 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej (Dz.U. z 2018 r. poz. 650).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Nietrafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Podkreślenia wymaga, że w tej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przepisy ogólne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazują organom planistycznym uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określone wartości, w tym ochronę prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.). Obowiązek ten związany jest z tym, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy), a więc mają bezpośredni wpływ przede wszystkim na uprawnienia i obowiązki właściciela nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje w związku z tym pogląd, iż interes prawem chroniony we wniesieniu skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają co do zasady podmioty, którym przysługują najszersze prawa do nieruchomości objętych planem, a więc właściciele tych nieruchomości (wyrok NSA z dnia 28 września 2006 r., II OSK 936/06, wyrok NSA z dnia 10 marca 2008 r., II OSK 1468/07, wyrok NSA z dnia 26 września 2008 r., II OSK 312/08, wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., II OSK 2369/12, postanowienie NSA z 13 stycznia 2017 r., II OSK 2882/16, postanowienie NSA z 25 sierpnia 2017 r., II OSK 1722/17, publ.
Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ochronę sądową w tym zakresie przyznaje się również użytkownikom wieczystym nieruchomości, gdyż mają oni prawa rzeczowe do nieruchomości o treści najbardziej zbliżonej do prawa własności (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2009 r., II OSK 521/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Właścicielowi oraz użytkownikowi wieczystemu przysługują prawa o charakterze bezwzględnym do nieruchomości, których treść określają wprost przepisy kodeksu cywilnego (art. 140 k.c., art. 233 k.c.). Przepisy te stanowią zatem źródło interesu prawnego tych podmiotów w zaskarżeniu uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu przyjmuje się więc, że interesu prawnego we wniesieniu skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają podmioty, którym przysługuje wyłącznie prawo o charakterze obligacyjnym do nieruchomości objętej planem np. dzierżawcy nieruchomości (powołane powyżej wyroki NSA wydane w sprawach o sygn. akt II OSK 936/06, II OSK 1468/07, II OSK 312/08), najemcy lokali (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2009 r., II OSK 1436/09, wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., II OSK 2369/12, publ.
Centrala Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) czy też podmioty użytkujące budynek znajdujący się na terenie objętym planem na podstawie umowy użyczenia (wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2009 r., II OSK 1475/08, publ. Centrala Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawo o charakterze zobowiązaniowym do nieruchomości nie wynika wprost z przepisu prawa materialnego, lecz jego treść jest przede wszystkim kształtowana przez postanowienia umowy cywilnoprawnej. Ustalenia planu miejscowego mogą mieć jedynie pośredni wpływ na sytuację prawną podmiotów, którym przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości poprzez takie ograniczenie sposobu korzystania przez właściciela z jego prawa własności do nieruchomości, że niemożliwe lub utrudnione stanie się wywiązanie przez niego z umowy cywilnoprawnej uprawniającej inny podmiot do korzystania z nieruchomości lub pobierania z niej pożytków.
Podmioty te mogą mieć więc interes w kwestionowaniu ustaleń planu przed sądem administracyjnym, lecz nie będzie to interes prawem chroniony, lecz interes faktyczny. Istotnym argumentem przemawiającym za przyjęciem wskazanego poglądu jest również to, że niejednokrotnie interes podmiotu, któremu przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości jest sprzeczny z interesem jej właściciela. Zatem skarżąca spółka - jako podmiot, któremu przysługuje prawo najmu części nieruchomości - nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę.
Należy podkreślić, że również przepisy dotyczące prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowalne (art. 3 pkt 11 i art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - Dz. U. z 2019, poz. 1186 ze zm.) nie stanowią samoistnego źródła interesu prawnego podmiotu, który dysponuje takim prawem do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pierwszy z tych przepisów określa jedynie definicję "prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane", przez które należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Drugi przepis stanowi, iż każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.
Przepis ten powinien być odczytywany łącznie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Prawo do zagospodarowania i zabudowy nieruchomości, do której danemu podmiotowi przysługuje tytuł prawny może być realizowane, ale w granicach wyznaczonych przez prawo, głównie prawo administracyjne (przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prawo budowane). Granice te wyznaczają również akty prawa miejscowego, jakimi są miejscowe planu zagospodarowania przestrzennego. Interes prawny w kwestionowaniu tych aktów mają jedynie właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości znajdujących się na terenie objętym planem, a więc podmioty, którym przysługują najszersze prawa rzeczowe do nieruchomości.
Interesu prawnego w kwestionowaniu tych aktów nie mają wszystkie podmioty, którym przysługuje prawo do dysponowania takimi nieruchomościami na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać też z zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. To, że podmioty, którym przysługują wskazane ograniczone prawa do nieruchomości mogą realizować budowę nie oznacza jeszcze, że mogą kwestionować ustalenia planu miejscowego dotyczące tej nieruchomości.
Nieuzasadnione są również zarzuty naruszenia art. 20 w zw. z art. 22 Konstytucji RP w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Rację ma organ, że ten ostatni przepis utracił moc od 30 kwietnia 2018 r. Obecnie podobną treść ma art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2019 r. poz. 1292 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach. W myśl art. 20 Konstytucji RP społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie natomiast z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy te nie mogą stanowić źródła interesu prawnego przedsiębiorcy we wniesieniu skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż taki interes prawny może być wywodzony tylko z konkretnej normy prawnej, przyznającej danemu podmiotowi określone prawa rzeczowe do nieruchomości znajdującej się na terenie objętym planem lub graniczącej z takim terenem. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 19 września 2019 r., II OSK 3797/18 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl), zasada wolności gospodarczej nie może być źródłem interesu prawnego. Zasada ta nie stanowi normy prawa materialnego kształtującej bezpośrednio sytuację prawną osoby wnoszącej skargę. Interes oparty na zasadzie wolności gospodarczej dawałby każdej osobie potencjalnie zainteresowanej w przyszłości skorzystaniem z tej wolności prawo do kwestionowała uchwał regulujących sposób korzystania z nieruchomości na obszarze całego kraju.
Norma prawna, z której swój interes wywodzi skarżący cechuje się ogólnością i jest skierowana przede wszystkim do władzy państwowej, która jest zobowiązana do stanowienia prawa realizującego ochronę wartości wskazanych w ustawie zasadniczej. Mając na uwadze ogólny charakter zasady wolności gospodarczej, nie ma możliwości precyzyjnego ustalenia jej zakresu przedmiotowego. Z prawa do wolności gospodarczej nie można więc wywieść żadnego konkretnego obowiązku lub uprawnienia, którego realizacji można by dochodzić w postępowaniu administracyjnym.
Mając na uwadze te argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi w tej sprawie.
W odniesieniu do wniosku uczestnika postępowania Rady Miasta [...] o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r. (I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz.
23) wyjaśnił, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a., określające sposób ponoszenia przez strony kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Zatem brak jest podstawy prawnej do orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego w tej sprawie.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Orzeczenie wydano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a.