Uzasadnienie
Uchwałą nr [...] z dnia [...]r. Rada Miejska w S., działając na podstawie przepisu art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1986 r. – Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 2004 r. Nr 161, poz. 1688) z dniem [...]r. powołała T. A. na zastępcę kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w S. W uzasadnieniu Rada wskazała, że w związku z przejściem na emeryturę J. D. – dotychczasowego zastępcy kierownika USC, zachodziła konieczność powołania nowego zastępcy.
Uchwałę zaskarżył Wojewoda L., powołując się na przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zarzucał jej istotne naruszenie prawa:
- – § [...] zarządzenia Nr [...] Burmistrza S. z dnia [...] r. w sprawie nadania regulaminu organizacyjnego Urzędowi Miejskiemu w S..w związku z pkt [...] załącznika Nr [...] do ww. zarządzenia, a tym samym również naruszenie art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.);
- – art. 3a ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, wyrokiem z 20 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Go 836/07, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody L. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z [...] r. nr [...], w przedmiocie powołania zastępcy kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w S., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że istota sporu sprowadza się w zasadzie do rozstrzygnięcia czy prawnie dopuszczalne jest powierzenie mocą uchwały rady gminy podjętej na podstawie art. 6 ust. 3 ustawy z 29 września 1986 r. – Prawo o aktach stanu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 161, poz. 1688), samej tylko funkcji zastępcy kierownika Urzędu Stanu Cywilnego, bez "obsadzenia" tego powierzenia (powołania) w regulacjach jakie ustanawia dla stanowiska zastępcy kierownika Urzędu Stanu Cywilnego ustawa o pracownikach samorządowych i przepisy wykonawcze do niej.
Sąd wywodził, że zgodnie z art. 5a ust. 1 powołanej ustawy – Prawo o aktach stanu cywilnego, urzędy stanu cywilnego wchodzą w skład urzędu gminy. Zgodnie z art. 6 ust.1 tej ustawy czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego dokonuje kierownik urzędu stanu cywilnego lub jego zastępca (zastępcy). W myśl ust. 2 kierownikiem urzędu stanu cywilnego jest wójt lub burmistrz (prezydent), jednakże stosownie do ust. 3 rada gminy może powołać innego kierownika urzędu stanu cywilnego i jego zastępcę (zastępców). Wskazany ust. 3 art. 6 ustawy zawiera tym samym uprawnienie dla rady gminy do podjęcia uchwały w przedmiocie powołania innego niż burmistrz kierownika urzędu stanu cywilnego i jego zastępcy. Sama uchwała nie jest wystarczająca do powierzenia czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego, dokonywanych przez kierownika urzędu stanu cywilnego bądź jego zastępcę, osobie powołanej do pełnienia tej funkcji.
Zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego wyrażonym w wyroku z dnia 19 stycznia 2000 r. (I PKN 480/99, OSNP 2001, nr 10, poz. 349), użyte w art. 6 ust. 3 ustawy określenie "powołuje", oznacza jedynie kompetencję do powierzenia stanowiska, funkcji. Oznacza to w konsekwencji, że uchwała rady gminy w tym zakresie stanowi jedynie akceptację i przyzwolenie na przekazanie funkcji innej osobie, niż osoba powołana do jej pełnienia na mocy ustawy. Takie rozumienie określonej w art. 6 ust. 3 ustawy – Prawo o aktach stanu cywilnego, kompetencji rady gminy wynika z uwzględnienia przy jego wykładni przepisów ustawy o pracownikach samorządowych. Skoro bowiem USC jest częścią urzędu gminy, przepis art. 6 wskazanej ustawy nie może być wykładany w oderwaniu od ustawy o pracownikach samorządowych, określającej ich status prawny, w tym podstawy zatrudnienia oraz organy właściwe do dokonywania czynności w zakresie nawiązania stosunku pracy, stanowiącego podstawę przekazania zadań wykonywanych na stanowisku urzędniczym.
Stanowisko zaprezentowane w wyroku Sądu Najwyższego, w którym odszedł on od dotychczasowej wykładni przepisu art. 6 ustawy – Prawo o aktach stanu cywilnego, zaprezentowanej w wyroku z dnia 13 października 1995 r. – II URN 44/95, zostało zaakceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych,
Mając na uwadze powyższe, Sąd przyjął, że kierownik (zastępca kierownika) USC jest zatrudniony na podstawie umowy o pracę, albo – jeżeli taka podstawa została zgodnie z art. 2 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych przewidziana dla tego stanowiska w statucie gminy – na podstawie mianowania. Sama zaś uchwała rady gminy o jego powołaniu stanowi upoważnienie dla wójta (burmistrza, prezydenta), czyli podmiotu dokonującego czynności z zakresu prawa pracy na podstawie art. 4 pkt 4 ustawy o pracownikach samorządowych, do zawarcia z powołanym kierownikiem urzędu stanu cywilnego umowy o pracę czy sporządzenia aktu mianowania. Skoro więc kierownik (zastępca kierownika) USC jest pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie mianowania bądź umowy o pracę (art. 2 pkt 2 i 4 ustawy o pracownikach samorządowych), to do nawiązania z nim stosunku pracy ma zastosowanie art. 3a tej ustawy stanowiący, że nabór na wolne stanowiska urzędnicze zatrudnianych na wyżej powołanej podstawie prawnej (umowa o pracę, mianowanie) jest otwarty i konkurencyjny.
Ustawa w tym przedmiocie nie wprowadza żadnych wyjątków, które uzasadniałyby odstępstwo od powyższej zasady. Funkcja kierownika (zastępcy kierownika) USC może być pełniona jedynie w ramach stanowiska urzędniczego w strukturze organizacyjnej gminy – w urzędzie gminy. Podkreślenia przy tym wymaga, że w świetle przepisów ustawy o pracownikach samorządowych i wydanego na podstawie jej art. 3 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 146, poz. 1223 ze zm.) – zał. nr 3, tabela II, pkt II pkt 11– stanowisko zastępcy kierownika USC jest w urzędzie gminy stanowiskiem urzędniczym o charakterze kierowniczym. Może być na nim zatrudniona wyłącznie osoba legitymująca się wykształceniem wyższym i co najmniej 4-letnim stażem pracy. Z tytułu zatrudnienia na takim stanowisku przysługuje jej wynagrodzenie w XIII-XVI kategorii zaszeregowania wraz z obligatoryjnym dodatkiem funkcyjnym.
Podjęcie przez radę gminy uchwały o powierzeniu funkcji (czynności) kierownika czy zastępcy kierownika USC musi być związane z nawiązaniem stosunku pracy na stanowisku kierownika lub zastępcy kierownika USC. A skoro źródłem powstania stosunku pracy na takim stanowisku może być jedynie mianowanie lub umowa o pracę, to powołanie o jakim mowa w art. 6 ustawy – Prawo o aktach stanu cywilnego i nawiązanie stosunku pracy na stanowisku zastępcy kierownika USC poprzedzone być musi przeprowadzeniem konkursu o jakim mowa w art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych. Wymóg ten dotyczy zarówno kandydatów nowozatrudnionych jak i już pracujących w urzędzie. Z tych przyczyn na pełną aprobatę zasługują wywody skargi w zakresie dotyczącym naruszenia przez kwestionowaną uchwałę, przepisu art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych i pogląd organu nadzoru, że naruszenie to ze względu na swój charakter jest naruszeniem istotnym.
Skutkuje bowiem niedopuszczalnym powierzeniem funkcji zastępcy kierownika USC osobie niezatrudnionej na stanowisku jakie przewidziane jest dla jej realizacji w ustawie o pracownikach samorządowych i przepisach do niej wykonawczych. Tym samym za pozbawione podstaw uznać należało stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Z przyczyn podniesionych wyżej Sąd nie podzielił poglądu o dopuszczalności powierzenia funkcji zastępcy kierownika USC jedynie w postaci dodatkowych obowiązków osobie już zatrudnionej w urzędzie. Powierzenie takiej funkcji dla swej prawnej skuteczności musi się bowiem wiązać z zajmowaniem kierowniczego stanowiska w urzędzie gminy w oparciu o umowę o pracę lub akt mianowania na stanowisko zastępcy kierownika USC. Powołania na stanowisko zastępcy kierownika USC nie można utożsamiać ani z umocowaniem pracownika do dokonywania określonych czynności o jakim mowa w art. 39 ustawy o samorządzie gminnym, ani z upoważnieniem o jakim mowa w art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego.
Podkreślenia wymaga też szczególnie odpowiedzialny charakter pracy na stanowisku kierownika (zastępcy kierownika) USC. Jest to pracownik wyposażony w niezwykle istotne uprawnienia z zakresu szeroko rozumianego prawa rodzinnego. Podejmuje on czynności związane z rejestracją stanu cywilnego (sporządzanie aktów urodzenia, zgonu, małżeństwa), a także związane z innymi zdarzeniami mającymi wpływ na stan cywilny. Sporządzane przez niego akty stanu cywilnego stanowią wyłączny dowód zdarzeń w nich stwierdzonych i ich niezgodność z prawdą może być wykazywana tylko w postępowaniu sądowym. Sprowadzanie obowiązków tego rodzaju jedynie do dodatkowych czynności pracownika zatrudnionego w innym charakterze uznać należy za niedopuszczalne.
Nie można zgodzić się też z twierdzeniem pełnomocnika Rady Miejskiej, że skoro w regulaminie organizacyjnym Urzędu Miejskiego nie ma stanowiska zastępcy kierownika USC, to nie ma wolnego stanowiska urzędniczego, którego obsadzenie wymagałoby naboru konkursowego. Wprawdzie bowiem nie ma go w strukturze organizacyjnej Urzędu, to jak wynika z uzasadnienia kwestionowanej uchwały potrzeba jego funkcjonowania istniała skoro zastępcą kierownika USC w S. był do końca [...]r. J. D.. Sąd podkreślił, że powołanie dokonane uchwałą Rady Gminy nastąpiło na wniosek Burmistrza. Organ wykonawczy Gminy jako podmiot uprawniony do wydania zarządzenia w przedmiocie regulaminu organizacyjnego urzędu gminy, powinien dokonać zmiany tego aktu w celu uwidocznienia w strukturze organizacyjnej urzędu takiego stanowiska urzędniczego, na którym w ramach stosunku pracy musi być realizowana funkcja powierzona uchwałą Rady Gminy.
Oznacza to w konsekwencji, że powołanie przez Radę Miejską T. A. na funkcję zastępcy kierownika USC w sytuacji formalnego braku takiego stanowiska w regulaminie organizacyjnym Urzędu Gminy nastąpiło z naruszeniem tego regulaminu, co miało jednak charakter – odmiennie niż uznał Wojewoda – nieistotnego naruszenia prawa.
Sąd wskazał, że dokonuje oceny zaskarżonej uchwały jedynie pod kątem jej zgodności z prawem. Stąd brak było podstaw do rozważań kwestii jej zasadności z punktu widzenia potrzeb istnienia w Urzędzie Miasta stanowiska zastępcy kierownika USC.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 91 ust. 1 oraz art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Rada Miejska w S. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3a ust. 1 ustawy z 2 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.) poprzez przyjęcie, że narusza powyższy przepis powołanie bez przeprowadzenia otwartego i konkurencyjnego naboru na zastępcę kierownika Urzędu Stanu Cywilnego osoby już zatrudnionej w urzędzie gminy, której oprócz dotychczasowych obowiązków pracowniczych powierza się wykonywanie dodatkowo czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego.
Na tej podstawie wnosiła o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim;
- 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów wynagrodzenia radcy prawnego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda L. wnosił o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu po rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Według art. 3a ust. 1 ustawy z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 142, poz. 1593 ze zm.). "Nabór kandydatów na wolne stanowisko urzędnicze, w tym na kierownicze stanowisko urzędnicze, zatrudnionych na podstawie art. 2 pkt 2 i 4, zwanych dalej "stanowiskami urzędniczymi", jest otwarty i konkurencyjny". Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z 29 września 1986 r. – Prawo o aktach stanu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 161, poz. 1688 ze zm.), kierownikiem urzędu stanu cywilnego jest wójt lub burmistrz (prezydent). Rada gminy może powołać jednak innego kierownika urzędu stanu cywilnego i jego zastępcę (art. 6 ust. 3 powołanej ustawy – Prawo o aktach stanu cywilnego). Art. 2 powołanej ustawy o pracownikach samorządowych stanowi, że pracownicy samorządowi są zatrudnieni: 1) na podstawie wyboru, 2) na podstawie mianowania, 3) na podstawie powołania, 4) na podstawie umowy o pracę.
Art. 3a ust. 1 tej ustawy stanowi, że nabór kandydatów na wolne stanowisko urzędnicze, w tym na kierownicze stanowisko urzędnicze zatrudnionych na podstawie art. 2 pkt 2 i 4, jest otwarty i konkurencyjny. Według art. 2 pkt 2 powołanej ustawy o pracownikach samorządowych, pracownicy samorządowi zatrudnieni są na podstawie mianowania na stanowiskach pracy, określonych w statucie gminy bądź związku międzygminnego. Na podstawie powołania zatrudnieni są: zastępca wójta (burmistrza, prezydenta miasta), sekretarz gminy, sekretarz powiatu, skarbnik gminy (główny księgowy budżetu), skarbnik powiatu (główny księgowy budżetu powiatu), skarbnik województwa (główny księgowy budżetu województwa). Na podstawie umowy o pracę pozostali pracownicy samorządowi.
W zamkniętym wyliczeniu w art. 2 pkt 3 powołanej ustawy o pracownikach samorządowych, zatrudnienia na podstawie powołania, nie został wskazany kierownik urzędu stanu cywilnego, jak i zastępca kierownika urzędu stanu cywilnego. Brak zgodności art. 6 ust. 2 ustawy – Prawo o aktach stanu cywilnego z art. 2 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych rodził wątpliwości, co do podstawy zatrudnienia kierownika urzędu stanu cywilnego i jego zastępcy. W wyroku z 19 stycznia 2000 r. sygn. akt I PKN 480/99 (OSNP 2001, nr 10, poz. 349) Sąd Najwyższy przesądził, że kierownik urzędu stanu cywilnego jest pracownikiem zatrudnionym na podstawie mianowania. Odnieść należy to też do zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego. Jeżeli zatem zastępca kierownika urzędu stanu cywilnego jest pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie mianowania, jeżeli tak stanowi statut gminy, bądź w razie braku takiej regulacji w statucie gminy, na podstawie umowy o pracę, to do jego zatrudnienia będzie miał w pełni zastosowanie art. 3a ust. 1 powołanej ustawy o pracownikach samorządowych.
Przeprowadzona wykładnia w zaskarżonym wyroku Sądu jest w pełni prawidłowa. Obowiązek przeprowadzenia konkursu na stanowiska zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego ma charakter bezwzględny i ustawa w tym zakresie nie przewiduje żadnych wyjątków, które uzasadniałyby odstępstwo od tej zasady. Wymóg przeprowadzenia konkursu będzie miał zastosowanie zarówno do nowozatrudnionych kandydatów spoza urzędu gminy, jak i dla kandydatów już w tym urzędzie zatrudnionych. Art. 3a ust. 1 powołanej ustawy o pracownikach samorządowych wprowadza obowiązek przeprowadzenia konkursu w przypadku naboru kandydatów na stanowiska urzędnicze, na których obowiązuje zatrudnienie na podstawie mianowania i na podstawie umowy o pracę, nie ograniczając tego obowiązku do osób nowozatrudnionych spoza urzędu gminy.
Zaskarżona do Sądu uchwała stanowi o powołaniu na stanowisko, a nie o upoważnieniu do dokonywania czynności w imieniu kierownika urzędu stanu cywilnego. Powołanie na stanowisko zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego nie oznacza dokonanie upoważnienia do wykonywania czynności z zakresu stanu cywilnego. Powołanie osoby na stanowisko zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego reguluje art. 6 ust. 3 powołanej ustawy – Prawo o aktach stanu cywilnego. Upoważnienie do podejmowania czynności, które może być w wyniku upoważnienia indywidualnego (art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego) lub upoważnienia w regulaminie organizacyjnym (art. 33 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym) należy odróżnić od powołania o jakim wyraźnie stanowi zaskarżona uchwała, wydana na podstawie art. 6 ust. 3 powołanej ustawy – Prawo o aktach stanu cywilnego.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.