Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 grudnia 2011 r. (sygnatura akt VII SA/Wa 1823/11) oddalił skargę B. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki. Wyrok Sądu pierwszej instancji, jak wynika z akt sprawy, został wydany w następujących istotnych okolicznościach.
Burmistrz Gminy [...] decyzją z [...] czerwca 1999 r., powołując się na art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, stwierdził zdatność do użytkowania wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę tarasu z podpiwniczeniem oraz pomieszczenia piwnicznego połączonego schodami z mieszkaniem A. M. w budynku przy ul. [...] w W. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ administracji przyjął, iż A. M. przed 1 stycznia 1995 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę w istniejącym budynku pod jego niepodpiwniczoną częścią wykonał piwnicę, którą połączył schodami ze znajdującym się wyżej lokalem oraz do tego budynku dobudował taras z podpiwniczeniem. Nieruchomość, na której te roboty budowlane wykonano, jest – jak wynika z uzasadnienia tej decyzji - przedmiotem współużytkowania wieczystego A. M. oraz skarżącego B. L., przy czym, jak przyjął organ administracji, roboty budowlane zostały wykonane na części nieruchomości należącej, zgodnie z umownym podziałem, do A. M. Organ administracji stwierdził też, że złożono wymagane dokumenty, z których wynika, że taras oraz podpiwniczenie budynku nadają się do użytkowania. Decyzja ta została na skutek odwołania B. L. utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 1999 r.
Na skutek skargi B. L. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 grudnia 2001 r. (sygnatura akt IV SA 290/00) uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 1999 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy [...] z [...] czerwca 1999 r. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd zwrócił uwagę, iż toczy się postępowanie z wniosku B. L. o wydanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego samowolnie wykonanegio przez A. M. Zdaniem Sądu przed zakończeniem tego postępowania nie może być wydana decyzja o zezwoleniu na użytkowanie tego obiektu budowlanego. W pierwszej kolejności, jak wskazał, niezbędne jest dokonanie oceny w zakresie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. W związku z tym uznał, że do czasu rozstrzygnięcia żądania wydania nakazu rozbiórki postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie powinno być zawieszone. Wydanie decyzji stwierdzającej prawo użytkowania samowoli budowlanej przed rozstrzygnięciem sprawy rozbiórki tego samego obiektu należy, jak stwierdził, uznać za przedwczesne.
Rozpoznając sprawę po przytoczonym wyroku NSA Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] decyzją z [...] września 2002 r. umorzył postępowanie "w ramach nadzoru budowlanego". Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ nadzoru budowlanego, na podstawie przedłożonej opinii technicznej, uznał, iż piwnica pod częścią budynku oraz taras zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami i Polskimi Normami oraz że z tego powodu nie ma potrzeby do wydawania jakichkolwiek nakazów lub zakazów w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2003 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem 29 lipca 2004 r. (sygnatura akt 7/IV SA 559/03) na skutek skargi B. L. stwierdził nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2003 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z [...] września 2002 r. Z uzasadnienia wyroku wynika, że zdaniem Sądu organy administracji nie zastosowały się do wiążącej je oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2001 r. Sąd jeszcze raz stwierdził, że organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji powinien był najpierw prowadzić postępowanie w oparciu o art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. i dopiero w dalszej kolejności rozważyć zastosowanie art. 40 lub art. 42 tej ustawy
Rozpoznając sprawę po wyroku WSA w Warszawie z 29 lipca 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] postanowieniem z [...] maja 2010 r. nałożył na A. M. obowiązek przedłożenia inwentaryzacji budowlanej powykonawczej oraz oceny technicznej "robót budowlanych polegających na podpiwniczeniu części istniejącej budynku i rozbudowie o pomieszczenie piwniczne z tarasem" zaznaczając aby ocena techniczna odnosiła się także do wpływu robót budowlanych na elementy konstrukcyjne budynku i niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych otoczenia. Wymagana inwentaryzacja i ocena techniczna zostały złożone i decyzją z [...] grudnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] odmówił "wydania decyzji na rozbiórkę rozbudowanej części oraz częściowego podpiwniczenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości przy ul. [...] w W.".
Organ administracji, powołując się na złożoną inwentaryzację i ocenę techniczną stwierdził, że w odniesieniu do samowoli budowlanej, której dotyczy sprawa, nie zachodzą przesłanki określone w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Stwierdził też, że według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie samowolnego wykonywania robót budowlanych nieruchomość, której dotyczy sprawa, znajdowała się na obszarze o funkcji mieszkaniowo-usługowej. Ponadto organ administracji stwierdził, że rozbudowa i podpiwniczenie części budynku nie pogarsza warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia oraz nie spowodowało niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia.
W odwołaniu od tej decyzji B. L. zarzucił, że nie uwzględniono, iż podpiwniczenie części budynku powstało w określonym celu, mianowicie prowadzenia przez inwestora działalności gospodarczej oraz że jest ono wykorzystywane na cele biurowe. W związku z tym zarzucił, że nie wyjaśniono czy tak określone pomieszczenie spełnia wymogi higieniczno-sanitarne, wymogi pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, czy też wymogi pomieszczenia przeznaczonego do wykonywania pracy. Twierdził też, że wykonane samowolnie roboty budowlane powinny być ocenione z uwzględnieniem aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W końcu podniósł, że nie zostało wyjaśnione czy w rozpoznawanej sprawie nakaz rozbiórki nie może być orzeczony na podstawie art. 36 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. Podniósł w związku z tym, że w rozpoznawanej sprawie została wydana decyzja o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych, która nigdy nie została wykonana.
Rozpoznając przytoczone odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] czerwca 2011 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] grudnia 2010 r. i powołując się na art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., odmówił wydania nakazu rozbiórki tarasu z podpiwniczeniem oraz częściowego podpiwniczenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji stwierdził, że w aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego teren, na którym znajduje się dom, którego dotyczy sprawa, jest przeznaczony na zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną i wielorodzinną oraz są tam dopuszczalne usługi towarzyszące funkcjonujące w lokalach wbudowanych w budynki mieszkalne.
W związku z tym organ ten stwierdził, że inwestycja polegająca na rozbudowie oraz częściowym podpiwniczeniu jednorodzinnego budynku mieszkalnego jest zgodna zarówno z planem obowiązującym w czasie popełnienia samowoli budowlanej, jak obowiązującym obecnie.
Ponadto organ odwoławczy, powołując się na przedłożoną inwentaryzację i ocenę techniczną, uznał, że inwestycja, której dotyczy sprawa, nie stwarza niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia oraz nie pogarsza warunków zdrowotnych lub użytkowych otoczenia.
Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdzono, że postępowanie dotyczyło samowolnej rozbudowy obiektu budowlanego, a nie zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia powstałego w wyniku tej rozbudowy. Nie można też, zdaniem organu odwoławczego, mówić o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 Prawa budowlanego. Zmiana ta powstała bowiem w wyniku samowolnie wykonanych robót budowlanych. W takim przypadku zmiana sposobu użytkowania jest skutkiem a nie przyczyną, którą było wykonanie robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej.
Ostatecznie uznano, że decyzja organu pierwszej instancji była prawidłowa, zaś jej uchylenie i orzeczenie merytoryczne uzasadniono niepowołaniem podstawy prawnej.
W skardze skarżący zarzucił naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które miało polegać na tym, że nie odniesiono się właściwie do dotyczących przedłożonej przez inwestora inwentaryzacji i oceny technicznej zarzutów podniesionych w piśmie z 19 października 2010 r. Skarżący twierdził w związku z tym, że organ pierwszej instancji skwitował te zarzuty stwierdzeniem, że nie odnoszą się merytorycznie do zrealizowanej rozbudowy, zaś organ odwoławczy je w ogóle zignorował. Skarżący zwracał uwagę, że w przywołanym piśmie podnosił, iż błędnie została ustalona data powstania w budynku zarysowań, że błędnie wykonane roboty budowlane zostały nazwane remontem oraz że nie jest trafne stwierdzenie, iż wykonane roboty budowlane nie ingerują w część nieruchomości użytkowaną przez skarżącego. Skarżący twierdził, że z uwagi na to, iż roboty budowlane były wykonywane na części wspólnej nieruchomości, wymagana była jego zgoda, której nie udzielił.
Ponadto skarżący zarzucał, że podpiwniczenie części budynku powstało w określonym celu, mianowicie prowadzenia przez inwestora działalności gospodarczej oraz że jest ono wykorzystywane na cele biurowe. W związku z tym zarzucił, że nie wyjaśniono czy tak określone pomieszczenie spełnia wymogi higieniczno-sanitarne, wymogi pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, czy też wymogi pomieszczenia przeznaczonego do wykonywania pracy.
Skarżący zarzucał także, że organy administracji nie zastosowały się do wiążącej je oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszych wyrokach sądów administracyjnych, gdyż nie wyjaśniły w sposób dostateczny czy w sprawie mają miejsce okoliczności określone w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. i uzasadniające wydanie nakazu rozbiórki.
W końcu podniósł, że nie zostało wyjaśnione czy w rozpoznawanej sprawie nakaz rozbiórki nie może być orzeczony na podstawie art. 36 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. Podniósł w związku z tym, że w rozpoznawanej sprawie została wydana decyzja o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych, która nigdy nie została wykonana, gdyż roboty budowlane mimo wydania decyzji o ich wstrzymaniu były kontynuowane.
Uzasadniając oddalenie skargi Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na wiążącą organy administracji ocenę prawną wyrażoną w wyroku NSA z 18 grudnia 2001 r. (sygnatura akt IV SA 290/00) oraz wyroku WSA w Warszawie z 29 lipca 2004 r. (sygnatura akt IV SA 559/03). Następnie stwierdził, że organy obu instancji kierując się wytycznymi zawartymi w tych wyrokach, prawidłowo oceniły wniosek skarżącego w przedmiocie żądania rozbiórki, przez pryzmat przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że nakaz przymusowej rozbiórki z przyczyn określonych w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. powinien być stosowany tylko wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia określonych w tym przepisie zagrożeń lub pogorszeń na zasadzie art. 40 tej ustawy. Zdaniem tego Sądu w wypadku samowoli budowlanej art. 37 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. znajdzie zastosowanie nie wtedy, gdy zajdzie taka możliwość, lecz wówczas, gdy występuje taka konieczność.
W ocenie Sądu pierwszej instancji w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy administracji zasadnie wywiodły, że nie zachodzą przesłanki z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. i tym samym żądanie nakazania rozbiórki było nieuzasadnione. Zgodnie z art. 37 powołanej ustawy przymusowej rozbiórce podlegają obiekty budowlane lub ich części, znajdujące się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powodują bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Organ drugiej instancji analizę zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego odniósł prawidłowo do regulacji obowiązującej w dacie samowoli, jak i w chwili orzekania. Oba plany dopuszczały inwestycję prowadzoną w warunkach samowoli, której dotyczy rozpoznawana sprawa.
Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przedłożona ekspertyza, jak każdy inny dowód w sprawie, podlega ocenie organu administracji na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Niedokonanie takiej oceny oznaczałoby, że w istocie sprawę rozstrzygnął autor opinii, a nie powołany do tego organ administracji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy poddały ww. dowód właściwej analizie. Zasadnie uznano, że spełnia ona wymogi dowodowe – została opracowana przez osobę legitymującą się stosownymi uprawnieniami, jest profesjonalna i wyczerpująca.
Powyższy dowód – jak wskazał Sąd pierwszej instancji - pozwolił na prawidłową ocenę kolejnej przesłanki z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., mianowicie ustalenia, że samowola nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W związku z tym Sąd pierwszej instancji wskazał, że przez niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia należy rozumieć takie naruszenie wymogów prawa budowlanego, których usunięcie nie jest możliwe przez wydanie nakazu dokonania w obiekcie zmian lub przeróbek w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. W świetle dowodu z inwentaryzacji i oceny technicznej, który i w tym zakresie Sąd pierwszej instancji ocenił, jako profesjonalny i wyczerpujący, samowola nie wywołuje takich skutków.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący nie ma racji zarzucając organowi, że nie orzekł w trybie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Podniósł w związku z tym, że inne ważne przyczyny w rozumieniu art. 37 ust. 2 powołanej ustawy są to skutki samowoli budowlanej, które godziłyby w interesy społeczne inne aniżeli wymienione w jej art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2, a w szczególności naruszenie wartości chronionych prawem, jak elementy przyrodnicze środowiska, zabytki itp. Ważne przyczyny w takim rozumieniu muszą, zatem wynikać z przepisów powszechnie obowiązujących w dacie popełnienia samowoli budowlanej.
W ocenie Sądu pierwszej instancji nie był taką przyczyną brak zgody skarżącego na tę inwestycję. Nieruchomość pozostawała we współwłasności, ale każdy ze współwłaścicieli miał określony faktycznie zakres jej użytkowania, związany z wyłącznym władaniem i roboty budowlane wiązały się bezpośrednio z lokalem pozostającym w wyłącznym władaniu inwestora. Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. nie przewiduje braku zgody współwłaściciela nieruchomości, jako okoliczności uprawniającej organ administracji do wydania nakazu rozbiórki obiektu wzniesionego przez innego współwłaściciela. Jak stwierdził - spór między współwłaścicielami, dotyczący ustalenia, czy działania inwestora wykraczają poza uprawnienia do rozporządzania jego udziałem we współwłasności (art. 198 k.c.), należy do właściwości sądu powszechnego
Sąd pierwszej instancji nie podzielił również zarzutów dotyczących braku uwzględnienia w toku postępowania administracyjnego stanowiska skarżącego. W związku z tym stwierdził, że przedstawione przez skarżącego zastrzeżenia m.in. w piśmie z dnia 19 października 2010 r., w istocie są polemiką z ustaleniami rzeczoznawcy i nie precyzują konkretnych, a w szczególności istotnych uchybień zawartych w ocenie. Sąd pierwszej instancji zwrócił przy tym uwagę, że ocena została sporządzona przez osoby posiadające wiedzę specjalistyczną w tym zakresie i skuteczne jej podważenie powinno nastąpić poprzez wskazanie oczywistych wad, które by ją dyskwalifikowały bądź przez złożenie innej oceny sporządzonej przez odpowiednie uprawnione do tego osoby. W niniejszej sprawie żadna z tych okoliczności nie zaistniała.
W końcu Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów administracji, że kwestia zmiany sposobu użytkowania przedmiotu samowoli i ochrona wymogów higieniczno-sanitarnych pracujących w piwnicy ludzi pozostaje poza niniejszym postępowaniem.
W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w szczególności:
- - art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że roboty budowlane wiązały się bezpośrednio z lokalem pozostającym w wyłącznym władaniu inwestora, podczas gdy ze znajdującego się w aktach sprawy aktu notarialnego wynika, że odrębna własność lokalu nie obejmuje piwnic,
- - art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nierozpoznanie skargi w całości, polegające na nierozpoznaniu zarzutu naruszenia art. 36 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r.,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi, pomimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a.
Uzasadniając skargę kasacyjną, w szczególności zarzut naruszenia art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podniesiono, że postępowanie trwa od 1993 r. i przez szereg lat jedynym ostatecznym orzeczeniem było postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych wydane na podstawie art. 36 Prawa budowlanego z 1974 r. Pomimo tego, jak podniesiono, roboty budowlane zostały zakończone, zaś pomieszczenia będące ich efektem są użytkowane przez inwestora. Wskazano, że zarzut naruszenia art. 36 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. skarżący podniósł w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji i następnie w skardze i mimo tego Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do niego. Tym samym, jak wywiedziono, nie został zbadany zarzut dotyczący wystąpienia przesłanki materialno prawnej orzeczenia nakazu rozbiórki.
Zdaniem skarżącego nie odniesiono się także do zarzutów i wniosków skarżącego dotyczących postępowania dowodowego. Te zarzuty i wnioski miały, zdaniem skarżącego, istotne znaczenie dla sprawy, gdyż dotyczyły przede wszystkim prawidłowego ustalenia przedmiotu postępowania. W tym miejscu skarżący podniósł, że zwracał uwagę na to, że wykonane w warunkach samowoli budowlanej podpiwniczenie miało służyć określonemu celowi, mianowicie prowadzeniu biura. Dalej wywodził, że takie pomieszczenie nie może spełniać warunków pomieszczenia pracy i podnosił, że nakaz rozbiórki w związku z niezachowaniem tych warunków mógłby być orzeczony na podstawie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., czego organy administracji nie rozważyły.
Tym samym, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, organy administracji nie wyjaśniły należycie sprawy i naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., zaś Sąd pierwszej instancji oddając skargę naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Naruszenie art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący uzasadniał tym, że przyjęto, iż roboty budowlane wiązały się bezpośrednio z lokalem pozostającym w wyłącznym władaniu inwestora, zaś z mającego się znajdować w aktach sprawy aktu notarialnego wynika, że odrębna własność lokalu nie obejmuje piwnic. Ustalenia faktyczne Sądu pierwszej instancji są zatem, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, sprzeczne z aktami sprawy.
W oparciu o tak przytoczone i uzasadnione podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uczestnik postępowania A. M. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (naruszenie przepisów postępowania).
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mającym polegać na tym, że Sąd pierwszej instancji przyjął, iż roboty budowlane wiązały się bezpośrednio z lokalem pozostającym w wyłącznym władaniu inwestora, podczas gdy ze znajdującego się w aktach sprawy aktu notarialnego wynikać miało, że odrębna własność lokalu nie obejmuje piwnic, należy stwierdzić, że zarzut ten jest niezasadny, gdyż w aktach administracyjnych znajduje się kopia prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w W. z [...] listopada 2008 r. (sygnatura akt [...]), którym ustalono sposób korzystania przez skarżącego oraz A. M. z nieruchomości wspólnej. Postanowienie to potwierdza ustalenie Sądu pierwszej instancji, że roboty budowlane, które wykonał samowolnie A. M., zostały wykonane na tej części wspólnej nieruchomości, która została przyznana mu do wyłącznego korzystania.
Nie jest przy tym istotne, że postanowienie to zostało wydane po wykonaniu robót budowlanych. Postępowanie organów administracji prowadzone w związku z samowolnie wykonanymi przez A. M. robotami budowlanymi ma bowiem na celu ustalenie czy przesłanki wymienione w art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.), uzasadniające rozbiórkę samowolnie wykonanego obiektu budowlanego lub jego części, zachodzą w chwili orzekania o legalizacji samowoli budowlanej.
Niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nierozpoznanie skargi w całości, co miało się przejawiać nieodniesieniem się przez Sąd pierwszej instancji do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 36 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji rzeczywiście pominął w uzasadnieniu swego wyroku ocenę tak sformułowanego zarzutu, co może być uznane za naruszenie art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż skoro w tym przepisie ustawodawca nałożył na sąd administracyjny obowiązek przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze, to także obowiązkiem tego sądu jest odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skargi, jednakże uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem art. 36 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. nie miał w sprawie zastosowania.
Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane została uchylona z dniem 1 stycznia 1995 r. przez ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.). Jedynie zgodnie z art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego, przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. stosuje się zamiast art. 48 obowiązującego Prawa budowlanego, do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Ustawodawca nie wymienił przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., które należy nadal stosować. Jednakże z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że należy stosować te przepisy, które regulują tą samą materię, co art. 48 Prawa budowlanego, a więc usuwanie samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę. Tego zagadnienia w Prawie budowlanym z 1974 r. dotyczyły przede wszystkim art. 37, art. 40 oraz art.
42. Natomiast w art. 36 Prawa budowlanego z 1974 r. uregulowano m.in. możliwość wstrzymania robót budowlanych w razie wykonywania ich bez wymaganego pozwolenia na budowę. W takim przypadku, stosownie do art. 36 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., właściwy organ w decyzji o wstrzymaniu robót budowlanych był zobowiązany ustalić wymagania dotyczące doraźnego zabezpieczenia robót oraz ich otoczenia, określić, jakie czynności i zmiany lub przeróbki należy wykonać w celu uzyskania decyzji zezwalającej na wznowienie robót oraz wyznaczyć terminy w jakich mają być spełnione te wymagania i warunki. W razie gdy wymagania i warunki nie zostałyby spełnione w wyznaczonym terminie, właściwy organ administracji mógł wydać decyzję nakazującą przymusową rozbiórkę. Analizowany przepis regulował zatem sytuację ściśle związaną z wstrzymaniem robót budowlanych i nie mógł być w związku z tym samoistną podstawą nakazania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części, już po uchyleniu Prawa budowlanego z 1974 r. Z tego względu nie było uchybieniem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy nierozważenie przez Sąd pierwszej instancji zarzutu sprowadzającego się do stwierdzenie, że nie orzeczono nakazu rozbiórki na podstawie art. 36 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r.
Również nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Naruszenie tych przepisów, zdaniem skarżącego, miało przede wszystkim polegać na tym, że przeprowadzając postępowanie dowodowe nie uwzględniono, iż wykonane w warunkach samowoli budowlanej podpiwniczenie miało służyć określonemu celowi, mianowicie prowadzeniu biura. Okoliczność tą jednakże uwzględniono, gdyż prawidłowo wyjaśniono, że to jaka działalność będzie prowadzona w pomieszczeniu, które uzyskano w wyniku samowoli budowlanej, nie może być oceniane w postępowaniu dotyczącym wybudowania budynku lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzyskanej w postępowaniu administracyjnym ocenie technicznej jednoznacznie stwierdzono, że wykonane samowolnie roboty budowlane nie stanowią zagrożenia dla stanu technicznego budynku, a więc nie spowodowały niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia oraz w sposób niedopuszczalny nie pogorszyły warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Kwestia czy w uzyskanym pomieszczeniu może być prowadzona działalność wymagająca innych niż obecnie warunków, w tym związanych z zatrudnianiem pracowników, może być badana w innym postępowaniu niż zmierzającym do oceny samowoli budowlanej w kontekście warunków określonych w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił ją.