Postanowienie NSA z 8 sierpnia 2006 r., II OSK 751/06

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 8 sierpnia 2006r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Powiatu w P.

Od orzeczenia

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 listopada 2005 r. sygn. akt III SA/Po 585/05

Skład

Przewodniczący: Włodzimierz Ryms (spr.) Sędziowie Zygmunt Niewiadomski Alicja Plucińska-Filipowicz
Joanna Gołębiewska protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi Rady Powiatu w P. na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego postanawia odrzucić skargę kasacyjną

Uzasadnienie

II OSK 751/06

Wyrokiem z dnia 30 listopada 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Rady Powiatu w P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 7 lipca 2005 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Zaskarżonym zarządzeniem zastępczym z dnia [...] lipca 2005 r. Wojewoda Wielkopolski stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Powiatu w P. – T. M. z powodu naruszenia przez radnego zakazu określonego w przepisie art. 25 b ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Wojewoda stwierdził, że T. M. pomimo upływu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania prowadził działalność gospodarczą (indywidualna praktyka lekarska) z wykorzystaniem mienia powiatu, ponieważ gabinet lekarski był w lokalu wynajmowanym od powiatu. Rada Powiatu w P. pomimo wezwania Wojewody nie podjęła uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podzielił stanowisko Wojewody Wielkopolskiego uznając, że działalność lekarza prowadzącego indywidualną, specjalistyczną praktykę lekarską należy zakwalifikować jako działalność gospodarczą. Organ nadzoru prawidłowo stwierdził naruszenie art. 25 b ustawy o samorządzie powiatu przez T. M., gdyż jako lekarz świadczył usługi medyczne, a jego działalność zawodowa była działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia powiatu p., w którym uzyskał mandat jako radny. Z tego względu Wojewoda Wielkopolski miał uzasadnione podstawy do wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego na podstawie art. 85 a ust. 2 ustawy o samorządzie powiatu. Zaprzestanie prowadzenia działalności zawodowej z wykorzystaniem mienia powiatu przez radnego z dniem 30 kwietnia 2005 r. nie ma znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego zarządzenia zastępczego, bowiem nastąpiło po upływie terminu 3 miesięcy od daty ślubowania.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku Rada Powiatu w P. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, podnosząc, że rozstrzygnięcie Wojewody Wielkopolskiego jest nieprawidłowe, bowiem nie uwzględnia okoliczności, iż w trakcie trwania kadencji Rady Powiatu w P. nastąpiła zmiana przepisów dotyczących wykonywania działalności gospodarczej przez radnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie zajął się tą kwestią. Zdaniem skarżącego zmiana przepisów nie mogła kształtować sytuacji prawnej radnego, który wcześniej – w chwili uzyskania mandatu spełniał warunki do jego otrzymania. Ponadto radny nabył prawo do prowadzenia indywidualnej praktyki lekarskiej w przedmiotowym lokalu zanim ten lokal stał się mieniem powiatu p. Brak ustosunkowania się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu do podstawowego zarzutu określonego w skardze stanowi podstawę do uchylenia wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna podlega odrzuceniu, ponieważ nie spełnia wymogów przewidzianych w przepisach prawa.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), co oznacza, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały naruszone (art. 174 i 176 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wskazanie naruszonych przepisów następuje poprzez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podstawy kasacyjne mogą dotyczyć zarówno tych przepisów, które sąd wskazał jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak też tych, które powinny być zastosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez Sąd wskazane. Naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak również przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Wynika to po pierwsze, z zasady, iż Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego zarówno pod względem jego zgodności z prawem materialnym, jak i przepisami o postępowaniu administracyjnym (art. 184 Konstytucji RP i art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269), a po drugie z zasady, iż wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną (art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), co oznacza, że Sąd ten ma obowiązek brać z urzędu pod rozwagę także takie naruszenia prawa, których strony nie podniosły w skardze. Należy podzielić w pełni stanowisko wyrażone w tej kwestii w wyroku składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05 (ONSAiWSA z 2006 r., z. 2, poz. 38).

Obowiązek wskazania przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia został powiązany z wymogiem sporządzenia skargi kasacyjnej przez adwokata lub radcę prawnego (art. 175 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) albo przez osoby wymienione w art. 175 § 2 i 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, właśnie dlatego, że warunkiem koniecznym dopuszczalności skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych poprzez wskazanie przepisów prawa, które zostały naruszone przez sąd.

Wskazanie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów wskazanych w przytoczonych podstawach kasacyjnych. W tym znaczeniu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn określonych w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W rozpoznawanej sprawie wnoszący skargę kasacyjną nie wskazał żadnego przepisu prawa, który został naruszony i na czym to naruszenie polegało. Zarzuty podnoszone w skardze kasacyjnej sprowadzają się jedynie do ogólnego twierdzenia, że Sąd I instancji wadliwie rozpoznał sprawę, pominął istotne kwestie i dokonał błędnej oceny okoliczności faktycznych mających wpływ na treść wyroku. Taka skarga nie odpowiada wymogom określonym w art. 176 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż nie przytacza podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, a więc nie określa granic skargi kasacyjnej, którymi Sąd jest związany. Braki skargi kasacyjnej w tym zakresie, po upływie terminu do wniesienia skargi, nie mogą być uzupełnione, ponieważ strona może przytaczać jedynie nowe (dodatkowe) uzasadnienie podstaw kasacyjnych (art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przez sądami administracyjnymi). Skarga kasacyjna, która pozbawiona jest podstaw kasacyjnych podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 178 i 180 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.