Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 568/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Z. K. i J. K. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Ww. decyzją Zachodniopomorski WINB utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w Gryficach z dnia [...] stycznia 2010 r. zezwalającej na użytkowanie tarasu o wymiarach 3,3 x 4,9 m wybudowanego bez pozwolenia na budowę na nieruchomości przy ul. [...] w G. na terenie działki nr [...].
W uzasadnieniu swojej decyzji Zachodniopomorski WINB szczegółowo przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a odpowiadając na zarzuty zawarte w odwołaniu stwierdził, że w toku postępowania, m.in. na podstawie oględzin, ustalono, że do domu mieszkalnego na nieruchomości przy ul. [...] w G. został wybudowany taras betonowy z drewnianymi balustradami. Z oświadczenia E. B. - następczyni prawnej J. A. wynika, że taras ten powstał w 1994 roku, natomiast J. K. oświadczył, że taras ten wybudowano w latach 1996-1998. Ponadto z przedstawionych inwentaryzacji i ocen technicznych dotyczących tarasu, a sporządzonych w marcu 2010 r. wynika, że taras nie zawiera usterek w elementach konstrukcyjnych tarasu, konstrukcja budynku w miejscu oparcia na nim tarasu jest w dobrym stanie technicznym. Nie stwierdzono także usterek w elementach konstrukcyjnych budynku. W oparciu o te ustalenia stwierdzono, że taras w obecnym stanie może być bezpiecznie użytkowany.
W zakresie ustalenia daty budowy ww. tarasu organ wskazał, że w dniu 22 maja 1994 r. J. C., ówczesna współwłaścicielka budynku, wyraziła J. A., zgodę na budowę tarasu, co osobiście potwierdziła podczas przesłuchania w dniu 17 grudnia 2010 r. przed organem I instancji, pod rygorem odpowiedzialności karnej. Stwierdziła też, że taras został wybudowany za życia J. A., tj. przed 6 października 1997 r. Następnie organ wskazał, że odmienne stanowisko w tym zakresie zajmują Z. i J. K., którzy opierają się na wynikach przeprowadzonego przez siebie wywiadu sąsiedzkiego. Z ich ustaleń wynika, że taras wybudowano w latach 1996-1998, bądź w latach 1997-1998 r., co też miała im potwierdzić E. B., poprzez wskazanie, że roboty budowlane przeprowadziła dopiero po śmierci dziadka, tj. po 1997 r. Z. i J. K. nie wyrazili zgody na samowolę budowlaną, a inwestorka powinna, ich zdaniem, uzyskać zgodę na legalizację samowoli, gdyż posiadają oni 50% udziału w nieruchomości.
Twierdzą także, że taras jest przeszkodą w sprawie zniesienia współwłasności, zaś zgodę udzieloną przez poprzednią współwłaścicielkę inwestorka uzyskała dopiero w 2009 r., tj. po wszczęciu postępowania wyjaśniającego przez organ powiatowy.
W związku z tak dokonanymi ustaleniami PINB w G., uznając, że taras wybudowano w 1994 r., decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...], działając na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego tarasu.
Organ odwoławczy uznał za prawidłowe ustalenia organu I instancji i stwierdził, że z całokształtu materiału dowodowego wynika, iż taras został wybudowany w 1994 r., na co wskazuje oświadczenie E. B. złożone do protokołu z oględzin, pisemna zgoda z dnia 22 maja 1994 r. ówczesnej współwłaścicielki J. C. na budowę tarasu oraz jej oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, potwierdzające wiarygodność udzielonej zgody.
Nie uznano natomiast za wiarygodne argumentów Z. i J. K., że taras wybudowano w latach 1997-1998, po śmierci J. A., gdyż współwłaścicielami budynku zostali dopiero w 2001 r. i opierają się jedynie na informacjach zasłyszanych od sąsiadów. Powoływanie się przez nich na mapy zasadnicze, jako wiarygodne dowody w sprawie, nie może zostać uznane za przekonujące, ponieważ mapy te, w przypadkach samowoli budowlanej, nie potwierdzają stanu prawnego obiektu.
Organ odwoławczy stwierdził także, że w myśl art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. W ocenie Zachodniopomorskiego WINB organ I instancji zasadnie przeprowadził przedmiotowe postępowanie administracyjne na podstawie tych przepisów. W toku postępowania organ ten wykluczył możliwość zastosowania art. 37 cyt. ustawy. Poza tym organ I instancji odstąpił od wydania postanowienia na podstawie art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r., ponieważ inwestor przedłożył stosowne dokumenty.
Dodatkowo inwestor wykonał zalecone w dokumentacji roboty, na dowód czego przedłożył oświadczenie osoby posiadającej stosowne uprawnienia. Nie ma więc zastosowania art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., którym zobowiązuje się inwestora do wykonania w oznaczonym terminie robót budowlanych, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami.
Skoro podstawą wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, w trybie art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r., jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu, a zgodnie z oceną techniczną wykonanego tarasu sporządzoną przez osobę legitymującą się uprawnieniami budowlanymi stwierdzono, że może być użytkowany, to w ocenie organu odwoławczego decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu organ II instancji stwierdził, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji, umożliwiono stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. Zaś organem właściwym do zbadania sprawy ewentualnego sfałszowania zgody udzielonej przez J. C. w piśmie z dnia 22 maja 1994 r., jest Prokurator.
Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Z. K. i J. K., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę tarasu, który wybudowano bez pozwolenia na budowę. Skarżący zarzucili stronniczość, nierzetelność, błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz rażące naruszenie prawa materialnego, a w szczególności Prawa budowlanego z 1994 r. W ocenie skarżących nie została prawidłowo ustalona data budowy tarasu, ponieważ z ekspertyzy grafologicznej dot. zgody jaką uzyskała E. B. od sąsiadki wynika, że zgoda ta została udzielona w 2009 r., a ponadto wszystkie prace budowlane zostały wykonane dopiero po śmierci dziadka J. A., który zmarł w 1997 r. Jeżeli więc taras został wybudowany po 1997 r., to zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. powinien zostać rozebrany. Poza tym organy obu instancji nie ustaliły, czy wybudowany taras jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Zdaniem skarżących taras wpływa na pogorszenie ich warunków mieszkaniowych oraz narusza zasady współżycia społecznego. Poza tym w Sądzie Rejonowym w G. toczy się postępowanie sądowe o zniesienie współwłasności działki wokół domu, a bezprawne zagarnięcie kilkunastu metrów działki powoduje, że ponoszą oni znaczne straty materialne.
W odpowiedzi na skargę Zachodniopomorski WINB wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Stwierdził też, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy G. zatwierdzonym uchwałą Nr XV/110/86 Rady Narodowej Miasta i Gminy Gryfice z dnia 9 grudnia 1986 r. (Dz.Urz.Woj. Szczecińskiego z dnia 30 stycznia 1987 r., nr 1, poz.7) obowiązującym w czasie budowy tarasu, teren nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] w [...] był przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Ponieważ taras jest związany z zabudową mieszkaniową i może być, zgodnie z oceną techniczną, bezpiecznie użytkowany organ I instancji nie znalazł podstaw do zastosowania art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r.
W piśmie z dnia 6 października 2011 r. uczestniczka postępowania E. B. odnosząc się do treści skargi wniosła o jej oddalenie wskazując na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 568/11, oddalając skargę wskazał, że organ administracyjny ustalając w niniejszej sprawie datę budowy tarasu nie przekroczył granic swobodnej oceny dowodów. Przyjął bowiem, że taras wybudowano w 1994 r., opierając na wyjaśnieniach uczestniczki postępowania E. B. (k. 14 akt adm.) oraz treści pisemnego oświadczenia J. C., skierowanego do J. A. i wyrażającego zgodę na wybudowanie tarasu (k. 72 akt adm.). Treść tego oświadczenia J. C. potwierdziła składając zeznania w charakterze świadka (k. 114/115, zdanie pierwsze akt adm.). Dowody te korespondują ze sobą i organ trafnie uznał je za wiarygodne. Co do treści pisemnego oświadczenia J. C. to brak jest podstaw do przyjęcia, że jest ona nieprawdziwa. Dokument jest sporządzony na jednej kartce, pismem ręcznym, opatrzony datą i podpisany, bez śladów zmiany treści.
Należy podkreślić, że był on przedmiotem oceny i w postępowaniu karnym, czy został sfałszowany, ale postanowieniem z dnia 6 czerwca 2011 r. Komenda Powiatowa w G. odmówiła wszczęcia dochodzenia z uwagi na brak danych wskazujących na popełnienie przestępstwa. Sąd wskazał, że organ wyjaśnił też, dlaczego nie podzielił stanowiska skarżących w kwestii daty dokonania samowoli wskazując, że współwłaścicielami nieruchomości stali się dopiero w 2001 r., i ich wiedza o budowie tarasu ma charakter pochodny (z informacji sąsiadów). Tym samym wszystkie kryteria oceny wartości wskazanych wyżej dowodów zostały zastosowane prawidłowo.
W ocenie Sądu, organ mając ustawową swobodę w ocenie dowodów nie może wyprowadzać wniosków, które nie wynikają z zebranego materiału procesowego. Musi też swoje stanowisko uzasadnić, co uczynił w niniejszej sprawie, spełniając wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a. Odmienne stanowisko skarżących, będące wyrazem ich osobistego przekonania nie podważyło oceny materiału dowodowego dokonanej w toku postępowania. Skoro ustalono, że taras został wybudowany w czasie, gdy obowiązywały przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., to prawidłowo zastosowano tryb legalizacji przewidziany w tych przepisach.
Sąd wskazał, że organ odwoławczy odniósł się również do zarzutu skarżących dotyczącego naruszenia art. 10 K.p.a. stwierdzając, że przed wydaniem decyzji organ I instancji umożliwił stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
W związku z tym w skardze skarżący podnieśli kwestię pogorszenia ich warunków mieszkaniowych przez wybudowanie tarasu oraz naruszenia przez tę inwestycję zasad współżycia społecznego Sąd stwierdził, że sądy administracyjne nie biorą pod uwagę przy orzekaniu elementów pozaprawnych, chyba że ustawa tak stanowi, co jednak w niniejszej sprawie nie występuje. Natomiast zagadnienia związane ze zniesieniem współwłasności nieruchomości i ewentualnymi wzajemnymi rozliczeniami, należą do kompetencji sądów powszechnych orzekających w postępowaniu cywilnym. W żadnym wypadku trudności powstające w postępowaniu przed Sądem powszechnym na tle sprawy o zniesienie współwłasności nie mogą być podstawą orzeczenia rozbiórki w postępowaniu administracyjnym. Dotyczy to także ewentualnych roszczeń związanych z budową na cudzym gruncie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył J. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., polegające na błędnej analizie prawnej wyżej wymienionego przepisu i zastosowanie jej jako podstawy materialnoprawnej zaskarżonego orzeczenia.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika ponadto, że strona skarżąca kasacyjnie zakwestionowała ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie daty budowy przedmiotowego tarasu jednak bez wskazania konkretnego przepisu, który mógłby zostać w związku z tym naruszony przez Sąd I instancji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. B. wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zostały błędnie sformułowane.
Skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Musi ona spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto powinna zawierać także wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, w odniesieniu do uchybień normom procesowym, na czym to uchybienie polega i wykazanie dodatkowo, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przywołanie w skardze kasacyjnej właściwych podstaw zaskarżenia jest szczególnie istotne w kontekście zakresu postępowania kasacyjnego wyznaczonego art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Zasada ta - poza przypadkami enumeratywnie wymienionymi w art. 183 § 2 p.p.s.a. - oznacza pełne związanie określonymi przez autora skargi kasacyjnej podstawami zaskarżenia. Determinują one kierunek działalności sądu drugiej instancji, który nie jest zobowiązany ani uprawniony do uzupełniania czy korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych, a także poszukiwania z urzędu innych naruszeń prawa. Jeżeli zatem - tak jak w rozpoznawanej sprawie - nie występuje żadna z przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny musi ograniczyć się tylko do zarzutów postawionych przez stronę.
W świetle art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego, przez wykazanie błędnej wykład lub niewłaściwe zastosowanie. W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie w ramach tej podstawy kasacji, stawiając zarzut dotyczący naruszenia art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., choć powiązała go z błędną wykładnią i niewłaściwym zastosowaniem, to nie wykazała, na czym owa błędna wykładnia polega, natomiast niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu powiązała z zakwestionowaniem ustaleń stanu faktycznego sprawy w zakresie daty budowy przedmiotowego tarasu. Na uwagę zasługuje, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie dokonał ani wykładni, ani nie zastosował art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., ponieważ w związku z treścią art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. przedmiotem wywodu Sądu I instancji było stwierdzenie, że organy administracyjne prawidłowo zastosowały tryb legalizacji przewidziany w przepisach Prawa budowlanego z 1974 r., a więc zupełnie innej ustawy niż tę którą przytoczono w podstawie kasacji.
Z tego względu trudno jest się w jakikolwiek sposób odnieść merytorycznie do tak postawionego zarzutu, który w zasadzie nie ma związku z treścią wydanego przez Sąd I instancji wyroku. Uzasadnienie skargi kasacyjnej natomiast odnosi się do ustaleń Sądu I instancji w zakresie daty budowy przedmiotowego tarasu, jednak w konsekwencji wywodu strona wnosząca skargę kasacyjną nie sformułowała żadnego zarzutu w ramach podstawy kasacji wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Dlatego w ramach tak postawionego zarzutu brak jest podstaw do uznania, że przywołany wyżej art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. w tej konkretnej sprawie mógłby stanowić element za pomocą, którego można kwestionować ustalenia stanu faktycznego sprawy w ramach przesłanki z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Z tego względu zarzut dotyczący naruszenia art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. należy uznać za błędnie sformułowany, ponieważ za pomocą podstawy kasacji wynikającej z naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego sprawy, które to ustalenia związane są z zupełnie inną podstawą kasacji, a mianowicie z naruszeniem prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.