Uzasadnienie
Wyrokiem z 11 lutego 2005 r. (VI SA/Wa 688/04) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z [...] lutego 2004 r. w przedmiocie odmowy udzielenia dotacji, utrzymującą w mocy swoją wcześniejszą decyzję z 13 stycznia 2004 r. (WF-45d/2/04).
W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Odmawiając A. P, udzielenia dotacji Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa wskazał, iż podstawą prawną jego decyzji był § 39 ust. 1 pkt 7 lit. b) i c) oraz ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 22 maja 2002 r. w sprawie stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa (Dz. U. Nr 65, poz. 595, ze zm.). Zgodnie z § 39 ust. 1 pkt 7 lit. b) i c) tego rozporządzenia podmiotowi, na jego wniosek, może być udzielona dotacja na realizację zadań z ochrony roślin przy zwalczaniu Clavibacter michiganensis subsb. sepedonicus, na podstawie decyzji wojewódzkiego inspektora ochrony roślin i nasiennictwa, w zakresie dofinansowania kosztów: dezynfekcji pomieszczeń (lit. b), pokrycia rzeczywistej szkody poniesionej przy wykonywaniu decyzji wojewódzkiego inspektora ochrony roślin i nasiennictwa w przypadku stwierdzenia Clavibacter w ziemniakach zgłoszonych do kwalifikacji w stopniu super elity, elity i oryginału (lit. c).
Z kolei zgodnie z § 39 ust. 3 tego rozporządzenia decyzje o udzieleniu i wypłaceniu dotacji Główny Inspektor wydaje na podstawie wniosku podmiotu, sprawdzonego pod względem merytorycznym, formalnym i rachunkowym przez właściwego ze względu na siedzibę podmiotu wojewódzkiego inspektora ochrony roślin i nasiennictwa. Zdaniem Sądu, brak decyzji wojewódzkiego inspektora w dacie złożenia wniosku nie stanowi podstawy odmowy udzielenia dotacji, w sytuacji, gdy sam wniosek został złożony w terminie określonym w § 39 ust. 2 rozporządzenia i sprawdzony zgodnie z wymogami § 39 ust. 3 tego rozporządzenia.
Sąd uznał za zasadny zarzut, że § 39 ust. 2 rozporządzenia nie nakłada na podmiot ubiegający się o dotację obowiązku załączenia do wniosku decyzji inspektora wojewódzkiego. Natomiast, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji (oraz decyzji ją poprzedzającej), odmowa udzielenia dotacji nastąpiła tylko i wyłącznie dlatego, iż wniosek został złożony 27 listopada 2003 r., a zatem na dzień przed wydaniem przed wojewódzkiego inspektora decyzji, o której mowa w § 39 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Niewątpliwie w dacie wydania decyzji z 13 stycznia 2003 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji z 27 lutego 2003 r. Główny Inspektor dysponował sprawdzonym wnioskiem podmiotu oraz stosowną decyzją z inspektora wojewódzkiego. Jednakże, dysponując tymi dokumentami, nie odniósł się do merytorycznych podstaw wniosku, zaś w uzasadnieniu – zdaniem Sądu – trudno się dopatrzyć analizy dokumentów załączonych do wniosku z punktu widzenia zasadności samego wniosku i celowości udzielenia dotacji.
Sąd podkreślił, że sprawa wymaga ponownego zbadania i analizy w oparciu o załączone do wniosku dokumenty oraz zalecenia inspektora wojewódzkiego zawarte w decyzji z 28 listopada 2003 r. Zdaniem Sądu Główny Inspektor dopuścił się również naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (w szczególności art. 7, 8, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a.).
W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa wniósł o uchylenie wyroku w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, a mianowicie § 39 ust. 1 pkt 7 oraz ust. 2 rozporządzenia w sprawie stawek dotacji polegającą na przyjęciu, że dopuszczalne jest składanie wniosku o udzielenie dotacji przed wydaniem decyzji wojewódzkiego inspektora ochrony roślin i nasiennictwa oraz na przyjęciu że w tym przypadku nie istnieje możliwość działania organu na zasadzie uznania administracyjnego.
W uzasadnieniu podkreślono, że w rozpatrywanej sprawie wniosek o udzielenie dotacji strona złożyła 27 listopada 2003 r., a decyzja której ten wniosek dotyczył została doręczona stronie 5 grudnia. Ponadto dopiero z dniem jej doręczenia wojewódzki inspektor był związany jej treścią. Pomijając nawet niezbędny upływ czasu na to, aby decyzja ta mogła stać się decyzją ostateczną, strona mogła skutecznie wystąpić z wnioskiem o udzielenie dotacji dopiero w tym dniu. Dopiero bowiem w tym dniu wniosek taki złożony bezpośrednio do wojewódzkiego inspektora mógłby stanowić skuteczne wszczęcie postępowania o udzielenie dotacji. Ponieważ ostateczny termin na składanie wniosków o udzielenie dotacji upływał z dniem 30 listopada 2003 r. to dopuszczenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w tym przypadku możliwości składania wniosku przed dniem doręczenia stronie decyzji administracyjnej stanowi w istocie zgodę sądu na obejście § 39 ust. 2 rozporządzenia, a w szczególności obejście wymogu składania wniosku w nieprzekraczalnym terminie do 30 listopada danego roku.
Niezależnie od powyższego WSA, dokonując wykładni § 39 omawianego rozporządzenia pominął ust. 1 tego paragrafu upoważniający Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa do działania na zasadach uznania administracyjnego; zgodnie bowiem z tym przepisem, podmiotowi na jego wniosek może ale nie musi być udzielona dotacja.
W tej sytuacji nie można Głównemu Inspektorowi odmówić prawa nieudzielenia dotacji na dofinansowanie kosztów pokrycia rzeczywistej szkody przy wykonywaniu decyzji wydanej dopiero w grudniu, której termin uprawomocnienia zbiegał się z terminem zakończenia roku budżetowego. Główny Inspektor bez narażania się na zarzut naruszenia dyscypliny budżetowej nie mógł na podstawie takich wniosków udzielać dotacji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o utrzymanie wyroku Sądu Wojewódzkiego w mocy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, Dz. U. z 2004 r. Nr 162 poz. 1692), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1). Rozpatrując skargę w tym zakresie należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W myśl § 39 ust.1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 maja 2002 r. w sprawie stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa podmiotowi na jego wniosek może być udzielona dotacja na realizację zadań z zakresu ochrony roślin przy zwalczaniu Clavibacter michiganensis subsp. sepedonicus, na podstawie decyzji wojewódzkiego inspektora ochrony roślin i nasiennictwa, w zakresie dofinansowania kosztów: przerobu porażonych ziemniaków i unieszkodliwienia odpadów, dezynfekcji pomieszczeń, pokrycia rzeczywistej szkody, poniesionej przy wykonywaniu decyzji wojewódzkiego inspektora ochrony roślin i nasiennictwa w przypadku stwierdzenia Clavibacter w ziemniakach zgłoszonych do kwalifikacji w stopniu super elity, elity i oryginału.
Wniosek o udzielenie dotacji zainteresowany podmiot składa do właściwego wojewódzkiego inspektora ochrony roślin i nasiennictwa nie później niż do dnia 30 listopada, wraz z kopiami faktur albo rachunków albo kserokopiami faktur albo rachunków, potwierdzonych za zgodność z kopią dokumentu (§ 39 ust. 2 rozporządzenia).
Z powołanych wyżej przepisów wynika jasno, że podstawę wniosku powinna stanowić decyzja wojewódzkiego inspektora ochrony roślin i nasiennictwa nakładająca obowiązek zrealizowania zadań z ochrony roślin, a rzeczywista szkoda musi być poniesiona przy jej wykonywaniu. Wniosek musi być złożony nie później niż do dnia 30 listopada, wraz z kopiami faktur lub rachunków. Dotacje są wypłacane ze środków publicznych, co rzutuje na sposób i czas ich wydatkowania, a w tym przypadku na określenie terminu składania wniosków.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w istocie negując na gruncie powołanych przepisów, wymóg złożenia wniosku dopiero po wydaniu (i doręczeniu) decyzji wojewódzkiego inspektora ochrony roślin i nasiennictwa z której realizacją będzie związana rzeczywista szkoda, dokonał błędnej ich wykładni. W sytuacji gdy określony przepisami rozporządzenia wymóg nie został spełniony, wcześniejsze wniesienie wniosku o przyznanie dotacji na dofinansowanie kosztów ochrony roślin mogło nie wywołać oczekiwanego skutku. Podkreślenia wymaga, że interpretacja powołanych przepisów dokonana przez organ nie pozbawia praw osób, w stosunku do których przedmiotowe decyzje podjęto po dniu 30 listopada i wnioski mogły być złożone dopiero w późniejszym okresie rozliczeniowym, prawa do uzyskania dotacji w roku następnym. Jak wynika z akt sprawy, dopiero decyzja wojewódzkiego inspektora ochrony roślin zawierała określenie wszystkich obowiązków związanych ze zwalczaniem organizmów szkodliwych, mogących prowadzić do szkody, a sam wniosek został zaakceptowany przez właściwy organ po upływie terminu określonego w rozporządzeniu.
Wnoszenie wniosku za pośrednictwem organu wydającego decyzję, podlegającą wykonaniu i mogącą prowadzić do powstania szkody i jego akceptowanie przez ten organ, sprawia że brak obowiązku dołączania do tego wniosku kopii decyzji wojewódzkiego inspektora znajduje uzasadnienie. Potwierdza to zasadność interpretacji dokonanej w zaskarżonej decyzji a tym samym zasadność zarzutu skargi kasacyjnej związanego z wymogiem składania wniosku o udzielenie dotacji po wydaniu decyzji wojewódzkiego inspektora ochrony roślin.
Nie może natomiast być uznany za zasadny zarzut odnoszący się do możliwości działania w tych sprawach na drodze uznania administracyjnego. Sąd nie kwestionował w istocie możliwości działania organu w przedmiotowych sprawach w ramach uznania, ale sformułował zarzuty dotyczące postępowania wyjaśniającego. Temu stanowisku nie można odmawiać słuszności, bo działanie w ramach uznania administracyjnego pociąga za sobą konieczność wnikliwego postępowania wyjaśniającego, które da podstawę do wydania decyzji uznaniowej.
Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzeczono jak w sentencji.
W orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasądzono na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, mimo stosownego wniosku zawartego w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając wniosek co do zwrotu kosztów postępowania ze skargi kasacyjnej zważył co następuje
Zasady zwrotu kosztów postępowania między stronami reguluje rozdział 1 działu V ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W art. 200 i art. 201 tej ustawy określono zasady zwrotu kosztów postępowania w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, natomiast przepisy art. 203 i art. 204 odnoszą się do kosztów postępowania kasacyjnego. Normując kwestię zwrotu kosztów postępowania przed sądem I instancji ustawodawca wprowadził bezwzględną zasadę, iż zwrot ten przysługuje tylko skarżącemu i wyłącznie w sytuacji bądź uwzględnienia skargi /art. 200/, bądź też umorzenia postępowania z przyczyn określonych w art. 54 § 3 lub art. 118 § 2 p.p.s.a. Inaczej rzecz się ma w postępowaniu ze skargi kasacyjnej, w którym o tym komu przysługuje zwrot kosztów postępowania kasacyjnego decyduje nie tylko wynik tego postępowania /oddalenie bądź uwzględnienie skargi kasacyjnej/ ale także wynik postępowania przed sądem I instancji.
I tak w myśl art. 203 p.p.s.a. stronie, która wniosła skargę kasacyjną należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego:
1/ od organu - jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu I instancji oddalający skargę, 2/ od skarżącego - jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę.
Z unormowań dotyczących zwrotu kosztów postępowania pomiędzy stronami, przytoczonych powyżej jak i z pozostałych przepisów tego rozdziału ustawy procesowej wynika, że nakładając na strony obowiązek ponoszenia kosztów postępowania związanych z ich udziałem w sprawie /art. 199 p.p.s.a./, ustawodawca zagwarantował organowi (jako stronie) zwrot niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej wniesionej przez organ. Ustawodawca dał jednak możliwość właściwemu Sądowi ich miarkowania /art. 206 i art. 207 p.p.s.a./, a w art. 205 § 1 i § 2 ustawy procesowej zdefiniowano pojęcie niezbędnych kosztów postępowania.
Jak już wskazano, w przepisach dotyczących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego mowa jest o niezbędnych kosztach, a art. 207 § 2 p.p.s.a. uprawnia Sąd do odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub części w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Sąd na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. działa w sposób uznaniowy, dokonując na tle konkretnej sprawy oceny, czy występują w niej szczególnie uzasadnione względy pozwalające na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów w całości lub w części. Taki przypadek zachodzi w rozpoznawanej sprawie, gdzie odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu administracji publicznej, Naczelny Sąd Administracyjny kierował się z jednej strony tym, iż rozpatrywana sprawa ze skargi kasacyjnej jest kolejną podobną sprawą rozpatrywaną przez Sąd i stąd nakład pracy na przygotowanie skargi kasacyjnej był znikomy, a z drugiej strony tym, że kolejne sprawy wpływające do sądu administracyjnego w podobnych stanach faktycznych świadczą o braku stosownych informacji udzielanych przez organ.
Te okoliczności sprawiły, że Naczelny Sąd Administracyjny korzystając z uprawnień zakreślonych art. 207 § 2 p.p.s.a. uznał, że wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego nie zasługuje na uwzględnienie.