Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1522/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z/s w Poznaniu na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], stwierdzające niedopuszczalność zażalenia Elektrowni na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] o odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Generalny Dyrektor powołał art. 153 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 198, poz. 1227 ze zm.), dalej "ustawa o informacji", który nie przewiduje zażaleń na postanowienia wydawane w trybie uzgodnień przed wydaniem decyzji o środowiskowych warunkach zgody na realizację przedsięwzięć, mimo że do spraw wszczętych a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. [...] złożyła wniosek o środowiskowe uwarunkowania dnia 26 listopada 2007 r. – ustawa o informacji weszła w życie dnia 15 listopada 2008 r., ale do tej daty decyzja nie została wydana, a wobec tego zażalenie na postanowienie uzgadniające jest niedopuszczalne.
Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd zgodził się ze stanowiskiem Generalnego Dyrektora, stwierdzając, że jakkolwiek trafny jest zarzut skargi, iż literalna wykładnia art. 153 ust. 1 i 2 ustawy o informacji może wskazywać, że istnieje możliwość wniesienia zażalenia na rozstrzygnięcie regionalnych dyrektorów ochrony środowiska, to jednak zasadne jest odwołanie się od wykładni systemowej i celowościowej. Zastosowanie reguł tych wykładni prowadzi do wniosku, że skoro regionalni dyrektorzy przejęli zadania wojewodów, a zażalenia na postanowienia tych organów nie służą to także postanowienia organu przejmującego kompetencje są niezaskarżalne, a zasada ogólna z art. 106 § 5 k.p.a. doznaje wyłączenia – podkreślił Sąd.
Reprezentowane przez radcę prawnego, [...] sp. z o.o. z/s w Poznaniu wniosły skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania i zarzucając:
W granicach określonych w art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia w całości w sytuacji, w której istniały podstawy do jego uchylenia z powodu wydania go z naruszeniem następujących przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 153 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – polegającym na przyjęciu, że ma on zastosowanie do postanowień wydanych przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska wydanych w sprawach wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – mimo iż przepis ten nie wymienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska wśród organów, na których postanowienie nie przysługuje zażalenie,
- b) art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego – polegającym na przyjęciu, że nie znajduje on zastosowania do postanowienia wydanego przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska wydanych w sprawach wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a w konsekwencji do przyjęcia, że na takie postanowienie nie przysługuje zażalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
Istotą sprawy jest wykładnia art. 153 ust. 1 i 2 ustawy o informacji. Ust. 1 art. 153 stanowi, iż do spraw wszczętych na podstawie ustawy – Prawo ochrony środowiska, przed dniem wejścia w życie ustawy o informacji i niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe z zastrzeżeniem, że kompetencje ministra właściwego do spraw środowiska przejmuje Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, a kompetencje wojewodów, marszałków województw i dyrektorów urzędów morskich – regionalni dyrektorzy ochrony środowiska. Z kolei z ust. 2 tego artykułu wynika, iż na postanowienia w sprawach, o których mowa w ust. 1, wydane przez wojewodów, marszałków województw, organy inspekcji sanitarnej, dyrektorów urzędów morskich oraz starostów nie przysługuje zażalenie. Przepisy te ustanowiły zatem zasadę, że jakkolwiek do spraw wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe to jednak na postanowienia, wydawane w ramach uzgodnień przed wydaniem decyzji o środowiskowych warunkach, nie służy zażalenie.
Sprawy wszczęte, a niezakończone decyzją ostateczną to dotyczące środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji. W trakcie tych postępowań konieczne jest zasięganie opinii organów, które wydają postanowienia w trybie art. 106 k.p.a., a od takich postanowień służy zażalenie. Zmiana wprowadzona art. 153 ust. 2 ustawy o informacji wyeliminowała tryb zażaleniowy na postanowienia uzgadniające.
Postanowienia te były wydane przez wojewodów, marszałków województw, organy inspekcji sanitarnej, dyrektorów urzędów morskich i starostów, jak stanowiły przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska. Kompetencje niektórych z tych organów tj.: wojewodów, marszałków województw i dyrektorów urzędów morskich przejęli regionalni dyrektorzy ochrony środowiska z mocy art. 153 ust. 1 ustawy o informacji. Po jej wejściu w życie zatem, jeżeli została wszczęta sprawa o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji, to postanowienia uzgadniające należały już do kompetencji regionalnych dyrektorów ochrony środowiska, a poza tym – jak uprzednio – organów inspekcji sanitarnej i starostów.
Wejście w życie ustawy o informacji mogło zastać w sprawach wszczętych na podstawie ustawy – Prawo ochrony środowiska, a niezakończonych decyzją ostateczną, stan taki, że postanowienia uzgadniające zostały już wydane przez wojewodów, marszałków województw, organy inspekcji sanitarnej, dyrektorów urzędów morskich i starostów. Jednak również mógł istnieć i stan taki, że organy prowadzące postępowanie główne jeszcze nie wystąpiły o uzgodnienia, zatem wnioski w tej sprawie skierują już do regionalnych dyrektorów ochrony środowiska, organów inspekcji sanitarnej i starostów, bowiem te pierwsze organy, z mocy art. 153 ust. 1 pkt 2 ustawy o informacji, są, od dnia jej wejścia w życie, właściwe w sprawie uzgodnień. Jeżeli z kolei postanowienia uzgadniające zostały już wydane przed dniem wejścia w życie ustawy o informacji – złożono od nich zażalenia lecz nie zostały one rozpatrzone to postępowanie zażaleniowe podlega umorzeniu, bowiem art. 153 ust. 2 tej ustawy już zażaleń nie przewiduje. Natomiast gdy postanowienia nie zostały wydane, to organy, do których należały kompetencje przekazują sprawę regionalnym dyrektorom ochrony środowiska, jako właściwym w sprawie.
Art. 153 ust. 2 pkt 2 ustawy o informacji nie przewiduje już zażaleń, o czym mowa wyżej, na postanowienia wydane w trakcie postępowań o środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację inwestycji przez wojewodów, marszałków województw, organy inspekcji sanitarnej, dyrektorów urzędów morskich, starostów, ale czytany łącznie z ust. 1 pkt 2 również przez regionalnych dyrektorów ochrony środowiska. Skoro bowiem organy te przejęły kompetencje wojewodów, marszałków województw i dyrektorów urzędów morskich, to postanowienia przez nich wydane są niezaskarżalne, gdyż traktowane tak jakby były wydane przez organy dotychczas właściwe.
Stosując zatem wykładnię gramatyczną, przepisów tych inaczej nie można rozumieć.
Tę wykładnię można uzupełnić wykładnią systemową i celowościową, widzianą przez pryzmat konstytucyjnej zasady równości. Celem art. 153 ustawy o informacji było wyeliminowanie trybu zażaleniowego w postępowaniach uzgadniających, jako odstępstwa od zasady z art. 106 § 5 k.p.a., zatem nie ma żadnej uzasadnionej racji, aby wprowadzać wyłom w tym unormowaniu. W przeciwnym razie uprawnienia stron postępowania, które znalazły się w takiej samej sytuacji procesowej byłyby różnicowane, a to narusza konstytucyjną zasadę równości.
Odczytanie zatem art. 153 ust. 2 pkt 2 ustawy o informacji poprzez tę zasadę również nie pozwala na uznanie, że od postanowień regionalnych dyrektorów ochrony środowiska służy zażalenie.
W sprawie należy zwrócić uwagę, iż po wydaniu rozstrzygnięcia przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonana została nowelizacja ustawy o informacji. Ustawą z dnia 21 maja 2010 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 119, poz. 804) do art. 153 został dodany ust. 2a stanowiący w pkt 2, że na postanowienia regionalnych dyrektorów ochrony środowiska zażalenie nie przysługuje.
Wobec powyższego skargę kasacyjną należało oddalić, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).