Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 sierpnia 2011r. w przedmiocie umorzenia postępowania.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Wnioskiem z dnia 16 maja 2011 r. [...] Spółka z o.o. zwróciła się do Prezydenta Miasta Gorzowa Wlkp. o wydanie zezwolenia na usunięcie 516 sztuk drzew rosnących na działkach nr ew. 90, 91, 67, 110/16, 110/15, 110/5, 1867, 130/7, 1868, 130/12, 134/2, 131, 134/4, 135/4, 136/2, 137 położonych w Gorzowie Wlkp. pomiędzy ulicami [...], a ul. [...], w pasach napowietrznych linii elektroenergetycznych o napięciu 110kV, relacji: 1-4-07 Gorzów-S. (linia jednotorowa - pas o szerokości 13 m) oraz linii 1-4-28 relacji Gorzów Wlkp. W., 1-4-16 Gorzów-S. (linia dwutorowa - pas o szerokości 15 m). W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, iż usunięcie drzew konieczne jest, gdyż rosną one w bliskiej odległości linii elektroenergetycznych i stwarzają zagrożenie zerwania przewodów, a tym samym stanowią zagrożenie życia ludzi i zniszczenia mienia oraz wystąpienia pożaru. Do wniosku dołączono inwentaryzację drzew wraz z mapami określającymi ich usytuowanie.
W toku postępowania organ ustalił, że wykazane we wniosku drzewa rosną na działkach nr ew.: 90, 91, 67, 110/16, 110/15, 130/5, 130/12, 134/2, 131, 134/4, 135/4, 136/2, 137, położonych w Gorzowie Wlkp., pomiędzy ulicami [...], a [...], będących własnością: 90 - Z. P., syna zmarłej W. D., 91 - M. i R.G., 67 - Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Marszałka Województwa Lubuskiego Lubuskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Zielonej Górze Inspektorat w Gorzowie Wlkp., 110/16, 110/15, 130/5, 1867, 130/7, 1869, 130/12, 134/2 - Miasta Gorzów Wlkp., 131 - W. i D. B., 134/4 - K. S., 135/4 - A. i S. O., 136/2 - R. G., 137 - S. i E. P., zgodnie z wypisami z rejestru gruntów z dnia 17 maja 2011 r. Ustalono również, że drzewa w ilości 516 sztuk rosną w pasach napowietrznych linii elektroenergetycznych o napięciu 110 kV, relacji: 1-4-07 G. - S. (linia jednotorowa - pas o szerokości 13 m) oraz linii 1-4-28 relacji Gorzów Wlkp. –W.
i 1-4-16 Gorzów-S. (linia dwutorowa - pas o szerokości 15 m).
Usytuowane na działce nr ew. 136/2, pod dwutorową linią elektroenergetyczną, drzewo gatunku dąb szypułkowy o obwodzie 113 cm, uznano za obumarłe. Konary większości drzew znajdowały się w bliskiej odległości od napowietrznych przewodów linii elektroenergetycznych. W chwili dokonywania oględzin w obrębie zadrzewień nie stwierdzono obecności gatunków chronionych. Z uwagi na zatracenie funkcji biologicznej jednego drzewa oraz usytuowanie pozostałych drzew, zagrażające bezpieczeństwu ludzi i mienia, przedmiotowe drzewa zakwalifikowano do usunięcia bez pobrania opłaty, w terminach: do 30 czerwca 2011 r. oraz do 31 lipca 2011r. Jedno z drzew gatunku orzech włoski o dwóch pniach o obwodzie 41 i 35 cm, rosnące na działce nr ew. 136/2, jako drzewo owocowe nie zostało objęte decyzją, gdyż na jego usunięcie, zgodnie z art. 83 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, nie jest wymagane zezwolenie organu gminy.
Podstawę prawną decyzji stanowił przepis art. 83 ust. 1 pkt 2, ustawy z dnia16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151 poz. 1220 ze zm.), w myśl którego usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia prezydenta miasta wydanego na wniosek właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego -- jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń.
Organ odstąpił od pobrania opłaty za usunięcie przedmiotowych drzew z powodu wystąpienia okoliczności podanej w art. 86 ust. 1 pkt 4 i 9 cytowanej ustawy, w myśl którego nie pobiera się opłat za usunięcie drzew, które zagrażają bezpieczeństwu ludzi i mienia w istniejących obiektach budowlanych lub urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego oraz które obumarły lub nie rokują szansy na przeżycie, z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył K. S. wnosząc o jej uchylenie, bądź uchylenie i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił, iż wydana została na skutek niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz z rażącym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe sporządzenie jej uzasadnienia.
Decyzją z dnia 17 sierpnia 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wlkp. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło w sprawie postępowanie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium zwróciło uwagę, iż postępowanie odwoławcze wykazało, że wszystkie drzewa, na usunięcie których zezwolono zaskarżoną decyzją, faktycznie usunięto do dnia 8 lipca 2011 r. Fakt ten potwierdziła informacja przekazana przez [...] Sp. z o.o. Oddział Dystrybucji Gorzów do Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w Gorzowie Wlkp., a także informacja przekazana przez ten sam podmiot do Wydziału Gospodarki Nieruchomości w Gorzowie Wlkp. Ponadto okoliczność tę potwierdził również K. S. w oświadczeniu złożonym [...] lipca 2011 r., z którego wynika, że prace związane z usuwaniem drzew z nieruchomości stanowiącej jego własność, tj. z działki nr 134/4, położonej przy ul. [...] zostały wykonane, a uzyskane drewno w całości dostarczono na jego posesję. W oświadczeniu tym dodał, że do jakości wykonanych prac i ilości dostarczonego mu drewna nie wnosi zastrzeżeń.
W ocenie organu II instancji należało zatem przyjąć, że w dniu rozpatrywania odwołania drzewa stanowiące przedmiot sprawy nie istniały już w zasobach przyrody. Prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie zezwolenia na usunięcie tych drzew stało się zatem bezprzedmiotowe.
Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, K. S. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium odwoławcze w Gorzowie Wielkopolskim wniosło o jej oddalenie.
Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił zaskarżoną decyzję.
W ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja organu drugiej instancji, mocą której uchylona została decyzja organu pierwszej instancji i umorzone zostało postępowanie pierwszej instancji, wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wywodził, że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżoną decyzją. Artykuł 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu pierwszej instancji. Jednakże taka możliwość istnieje jedynie w przypadku wystąpienia kryteriów umorzenia postępowania pierwszej instancji, a zatem tylko gdy to postępowanie było bezprzedmiotowe.
Sąd I instancji argumentował, że o bezprzedmiotowości postępowania stanowi przepis art. 105 k.p.a. Stosownie do treści §1 art. 105 gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania wynikać będzie z kilku różnych przyczyn, które podzielić można na podmiotowe i przedmiotowe. Przyczyny te mogą powstawać na skutek zdarzeń prawnych lub faktów naturalnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny motywował, że wydanie decyzji w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., może mieć miejsce w następujących sytuacjach: decyzja pierwszej instancji wydana została w postępowaniu, które należało uznać za bezprzedmiotowe, decyzja pierwszej instancji wydana została na podstawie przepisu, który utracił moc obowiązującą, albo sprawa rozstrzygnięta została inną, ostateczną decyzją administracyjną.
Sąd I instancji wywiódł, że żadna ze wskazanych powyżej sytuacji nie miała miejsca. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że w momencie wszczęcia postępowania, jak również w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, istniał przedmiot postępowania, a sprawa miała charakter sprawy administracyjnej (art.1 k.p.a.). Przepis prawa materialnego - to jest art. 83 ust. 1 pkt 2, ustawy o ochronie przyrody, stanowił podstawę do tego, aby uprawniony podmiot mógł ubiegać się przed organem administracji publicznej, o przyznanie mu żądanego prawa, którym było prawo do wycięcia drzew. A zatem nie było podstaw do przyjęcia, że postępowanie przed organem pierwszej instancji było bezprzedmiotowe.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stanowisko organu odwoławczego w tym względzie należy uznać zatem za chybione. Fakt, że w decyzji organu pierwszej instancji zakreślono terminy wycięcia drzew, a decyzja, stosownie do wyznaczonego w niej terminu, została wykonana przed uzyskaniem waloru ostateczności, nie stanowi jeszcze o tym, że postępowanie było bezprzedmiotowe. W myśl art. 130 § 1 i § 2 k.p.a, przed wniesieniem odwołania decyzja nie podlega wykonaniu, natomiast wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji. Z akt sprawy wynika, że decyzji organu pierwszej instancji nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108 kpa). Okoliczność wycięcia drzew, a zatem - wykonania decyzji, przed terminem do wniesienia odwołania do organu drugiej instancji, nie pozbawia postępowania przed organem pierwszej instancji waloru przedmiotowości, może jedynie wskazywać na wadliwość rozstrzygnięcia we wskazanym zakresie.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że fakt wycięcia drzew był następczy w stosunku do wszystkich czynności procesowych w danej sprawie, a zatem - w stosunku do złożenia stosownego wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne, podjętych czynności wyjaśniających oraz wydania decyzji w pierwszej instancji. Trudno zatem zgodzić się ze stanowiskiem organuodwoławczego, że postępowanie przed organem pierwszej instancji od początku było bezprzedmiotowe, a zatem należało je umorzyć. Argumentacja organu odwoławczego nie może znaleźć aprobaty.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przedstawione przez organ odwoławczy stanowisko, nie może znaleźć uznania również z tego powodu, iż zaprezentowana w zaskarżonej decyzji interpretacja przepisu art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., doprowadziłaby do sytuacji, w których na skutek wykonania decyzji pierwszej instancji przed uzyskaniem przez nią ostateczności, merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy nie będzie mogło nastąpić. Taki skutek jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności(art. 6 k.p.a.) oraz zasadą zaufania do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wielkopolskim.
Wyrokowi zarzucono naruszenie art. 174 pkt 2 poprzez niewłaściwą kontrolę Sądu polegającą na przyjęciu, że nie zachodziły przesłanki z art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. do umorzenia postępowania, gdy wycinka drzew została zakończona w dniu przekazania akt sprawy organowi drugiej instancji, a decyzji organu I instancji nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności.
Zarzucono również naruszenie prawa materialnego poprzez błędną interpretację art. 105 § 1 k.p.a., iż brak przesłanki przedmiotowej w postępowaniu odwoławczym po stronie przedmiotowej nie może prowadzić do umorzenia postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że decyzji organu I instancji nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności, a zatem nie mogła zostać ona wykonana, gdyż nie uzyskała przymiotu ostateczności. W takiej sytuacji brak przedmiotu postępowania winien skutkować orzeczeniem o umorzeniu postępowania administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjna należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.
Skarga kasacyjna jest bezzasadna.
Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji prawidłowo wyeliminował z obrotu prawnego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z oceną legalności decyzji dokonaną przez Sąd I instancji, niemniej nie podziela argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu tego wyroku. Wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie mogła mieć jednak wpływu na wynik postępowania kasacyjnego. Zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw, albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W orzecznictwie przyjmuje się, że orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, jeżeli nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, rozstrzygnięcie nie uległoby zmianie (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 207/04, ONSAiWSA 2005/5/101, wyrok NSA z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 369/11).
Zaskarżony wyrok odpowiada prawu, aczkolwiek zawiera błędne uzasadnienie.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że przedmiotem decyzji organu I instancji było zezwolenie na usunięcie 515 sztuk drzew zlokalizowanych na działkach o różnych numerach geodezyjnych stanowiących własność wielu podmiotów, w tym osób prawnych i fizycznych. Odwołanie zaś od tej decyzji wniósł K.S. – właściciel działki oznaczonej geodezyjnie nr 134/4, na której zgodnie z wnioskiem znajdowało się 164 drzewa.
K. S. w swoim odwołaniu zaskarżył całą decyzję organu I instancji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania umorzyło postępowanie w całości, nie rozważając, czy K.S. posiadał interes prawny do zaskarżenia całej decyzji, czy tez jedynie w części.
Z treści art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody jednoznacznie wynika, że zasadą jest, iż postępowanie w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości wszczynane jest na wniosek posiadacza nieruchomości, z której ma zostać usunięte drzewo lub krzew lub właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego – jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń. W sytuacji, gdy posiadacz nieruchomości nie jest jednocześnie właścicielem nieruchomości, do wniosku powinna zostać załączona zgoda właściciela nieruchomości.
Odstępstwem od wymogu uzyskania zgody właściciela nieruchomości jest jedynie sytuacja, w której wniosek taki został złożony przez użytkownika wieczystego nieruchomości (art. 83 ust. 1a ustawy o ochronie przyrody). Art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody określa, więc zarówno krąg podmiotów uprawnionych do złożenia tego rodzaju wniosku i zainicjowania postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, jak również krąg stron tego postępowania. Zatem podmiotami uprawnionymi do złożenia wniosku w tej kategorii spraw są wyłącznie posiadacz nieruchomości oraz właściciel urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, ale jedynie w sytuacji, gdy drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń. Podmioty te są jednocześnie stronami tego postępowania, a w sytuacji, gdy posiadacz nieruchomości nie jest jednocześnie jej właścicielem oraz w wypadku wniosku złożonego przez właściciela wskazanych wyżej urządzeń oraz użytkownika wieczystego - stroną jest także jej właściciel, gdyż przysługuje im interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w toczącym się postępowaniu. Nie jest zatem stroną tego rodzaju postępowania właściciel nieruchomości sąsiedniej.
Z powyższego wynika, że skarżący K. S. może być uznany za stronę postępowania, ale jedynie w odniesieniu do nieruchomości, której jest właścicielem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozważyło więc, czy skarżącemu przysługiwało prawo do zaskarżenia decyzji w całości, a więc także w odniesieniu do wycinki drzew zlokalizowanych na sąsiednich nieruchomościach.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ zobowiązany był do zweryfikowania interesu prawnego skarżącego i rozpoznania odwołania jedynie w zakresie, w jakim interes ten skarżącemu przysługiwał.
W pozostałym zaś zakresie organ powinien mieć na uwadze stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98 (ONSA z 1999 r., z. 4, poz. 119). Wprawdzie ocena prawna wyrażona w tej uchwale nie wiąże organu administracji, to jednak zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafne jest stanowisko, że "stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a." Z uzasadnienia powołanej uchwały NSA wynika, że dopuszczalne jest odwołanie wniesione przez podmiot, który twierdzi, że decyzja administracyjna wydana w pierwszej instancji dotyczy jego praw lub obowiązków. Twierdzenie takie może być zweryfikowane w toku postępowania odwoławczego. Jeżeli twierdzenie to nie będzie miało uzasadnionych podstaw, organ odwoławczy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że w rozpoznawanej sprawie (w zakresie w jakim skarżącemu przysługuje interes prawny jako właścicielowi nieruchomości) nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.
Zauważyć należy, że art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie określa przesłanek umorzenia postępowania. Uznać należy, że do umorzenia przez organ odwoławczy postępowania przed organem pierwszej instancji zastosowanie mają przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji, czyli przepis art. 105 k.p.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak przedmiotu postępowania z powodu wycięcia drzew rosnących na nieruchomości skarżącego, w sytuacji, gdy decyzji I instancji nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności przesądza o bezprzedmiotowości postępowania i możliwości uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji w tym zakresie i umorzenia postępowania pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie zapatrywanie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 8 sierpnia 1997 r. (I SA/Gd 514/96, POP 1999, NR 4, poz. 102), iż "W sytuacji, kiedy dopiero na etapie postępowania odwoławczego zajdą okoliczności faktyczne czyniące postępowanie w sprawie bezprzedmiotowym (art. 105 § 1 k.p.a.), organ odwoławczy wydaje decyzję przewidzianą w zdaniu drugim art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. Takiemu rozstrzygnięciu nie stoi na przeszkodzie sformułowanie "umarza postępowanie pierwszej instancji", w istocie bowiem znaczy ono tylko tyle, co – umarza postępowanie w sprawie".
Mając na względzie powyższe w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.