Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 5 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 755/22

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1448/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

W administracyjnym toku instancji (po wydaniu przez WINB decyzji kasatoryjnej z [...] maja 2016 r. i po wyroku WSA w Warszawie z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2614/19, a także poprzedzającym go wyroku NSA o sygn. akt II OSK 2714/17) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w M., na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", wydał w dniu [...] lutego 2021 r. decyzję Nr [...], którą umorzył postępowanie administracyjne w sprawie urządzenia melioracji wodnych szczegółowych – rowu z przepustem – na dz. nr 31/1, w T., gm. J..

W ocenie PINB, z uzyskanej w sprawie oceny technicznej nie wynika aby przedmiotowy rów z budowlą związaną z nim funkcjonalnie – przepustem (mostkiem) był w nieodpowiednim stanie technicznym, dlatego nie znalazł podstaw prawnych do wydania jakichkolwiek nakazów bądź zakazów w omawianej sprawie. W związku z tym brak jest podstaw prawnych do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego. Ponadto PINB stwierdził, że, jak wskazuje zgromadzony materiał dowodowy, brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji o nakazie rozbiórki.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła J. B. – właścicielka działki nr [...].

Zaskarżoną decyzją [...] WINB, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił ww. decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że umorzenie postępowania było przedwczesne i nastąpiło bez wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy oraz podtrzymał stanowisko zawarte w decyzji z [...] maja 2016 r., kwalifikujące przedmiotowy rów z przepustem jako urządzenie budowlane. Zwrócił uwagę, że Sąd w ww. wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 2614/19 wskazał, że w świetle art. 70 ust. 1 Prawa wodnego melioracje wodne służą polepszeniu zdolności produkcyjnych gleby, ułatwiając jej uprawę i chronią użytki rolne przed powodziami. Sąd nakazał ustalić jakiemu celowi służy inwestycja.

Natomiast PINB w tym zakresie oparł się wyłącznie na oświadczeniu pp. W. z pisma z 5 stycznia 2021 r., którzy wskazali, że służy ona do odprowadzania wód obcych w celu ochrony sąsiednich gruntów przed zalaniem. Działka inwestycyjna ma charakter rolniczy, a w części – w bezpośrednim sąsiedztwie z rowem – wykorzystywana jest rolniczo. Jednak z innych wyjaśnień (pismo z 15 kwietnia 2021 r.) wynika, że przedmiotowa działka wykorzystywana jest też do celów działalności gospodarczej. Znajduje się tam utwardzony plac o powierzchni 2400 m leżący 80 m od drogi powiatowej. Na końcu tego placu od rowu są kratki ściekowe i studnie chłonne, a od tego miejsca w stronę rowu na długości 16 m teren jest wyłożony kratkami "EKO". Za rowem na długości 35 m też jest wyłożony kratkami "EKO". Całość utwardzenia wokół rowu wynosi 1639 m2, a rów odprowadza wody obce w celu ochrony sąsiednich gruntów przed zalaniem. Dołączono zdjęcia i oświadczenie o powierzchni działek z decyzją ustalającą wymiar m.in. podatku rolnego.

Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w S. w piśmie z 17 maja 2021 r. wskazało, że na ww. działce nie ma urządzeń ujętych w ewidencji urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów.

Zdaniem WINB, nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że inwestycja jest urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych w rozumieniu ustawy Prawo wodne. Zaznaczył, że ortofotomapa w serwisie https://jakubow.e-mapa.net/ ukazuje utwardzony plac składowy między rowem i przepustem a ziemią uprawną. Z uwagi na znaczną odległość inwestycji od części działki uprawianej rolniczo oraz znajdujące się pomiędzy nimi utwardzenie służące do wykonywania działalności gospodarczej, nie można przyjąć, że polepsza ona zdolności produkcyjne gleby, ułatwia jej uprawę lub chroni użytki rolne przed powodziami. Organ zaznaczył, że rów i przepust leżą prostopadle, a nie równolegle do działek nr [...] i [...], przez co również trudno przyjąć, że pełnią funkcje rowu melioracyjnego chroniącego ww. działki przed zalaniem.

Inwestycja wymagała zatem pozwolenia na budowę, bo nie wymienia jej art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego (w brzmieniu na dzień wszczęcia postępowania, tj. do 27.06.2015 r.). Z uwagi na brak podstaw do zakwalifikowania jej do urządzenia melioracji wodnych szczegółowych nieuzasadnione jest powoływanie się na art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego, który wymienia roboty podlegające zgłoszeniu (w postanowieniu Nr [...] i decyzji Nr [...] wprawdzie WINB zajął odmienne stanowisko, niemniej miało to miejsce przed wyrokiem VII SA/Wa 2614/19). Powyższe nie wpływa jednak na tryb postępowania, skoro rów z przepustem są urządzeniami budowlanymi, a przesłanką z art. 50 Prawa budowlanego warunkującą wstrzymanie robót budowlanych innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 ww. ustawy jest także prowadzenie ich bez pozwolenia na budowę. Do akt złożono ocenę techniczną mgr inż. M. K. potwierdzającą dobry stan techniczny obiektu.

Organ zauważył jednak, że w piśmie z 21 października 2015 r. J. Z. podniosła, że wykonanie rowu z przepustem mogło wpłynąć na stosunki wodne na jej działce nr [...] (co podniosła już w odwołaniu). PINB nie podjął jednak czynności w tym celu. WINB zaznaczył, że organy nadzoru budowlanego są właściwe do podejmowania czynności w obrębie stosunków wodnych w przypadku, gdy zmiana stosunków wodnych nastąpiła na skutek wykonywania robót budowlanych w rozumieniu Prawa budowlanego. Inwestycja mieści się w tym zakresie. Zgodnie z § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Działka nr [...] leży wyżej od sąsiednich działek o nr [...] i [...] (mapa dołączona do oceny technicznej) – działki: nr [...] rzędna: 193.6; nr [...] rzędna: 193.3; nr [...] rzędna: 192.7.

Do protokołu kontroli z 13 października 2015 r. Z. W. oświadczyła, że koryto odprowadza wodę z działki [...] przez działkę [...] na działkę [...], wskazując na dokonaną modernizację koryta i podwyższenie terenu (jak w piśmie z 15.04.2021 r. do którego załączono zdjęcia przedstawiające kierunek spływu wód z opisem na odwrocie). Powyższe może wskazywać na dokonaną zmianę naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich z działki o nr [...] poprzez działkę o nr [...] na działkę o nr [...] (co z uwagi na wyższe położenie działki nr [...] od działki o nr [...] nie powinno mieć miejsca).

Kwestie te, mające podstawowe znaczenie w sprawie muszą być zatem dokładnie wyjaśnione przez PINB zgodnie z zasadami z art. 7 i art. 77 K.p.a., co sprawia, że umorzenie postępowania jest co najmniej przedwczesne.

WINB zaznaczył, że tryb z art. 48 Prawa budowlanego nie znajduje zastosowania do robót budowlanych, w wyniku których powstaje urządzenie budowlane jakim jest rów z przepustem (ww. przepis obejmuje wyłącznie obiekty budowlane). Stanowisko w zakresie kwalifikacji przedmiotu postępowania (w tym w kontekście definicji urządzenia melioracji wodnej szczegółowej) przedstawiono wyżej. Należało zatem uchylić decyzję PINB i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Powyższą decyzję zaskarżyli sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I. W. i G. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania oraz dopuszczenie, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., dowodu z decyzji SKO z [...] lutego 2017 r. z uwagi na to, że prawidłowe było postępowanie PINB, niezasadność skarżonej decyzji i wadliwe postępowanie WINB; zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący sformułowali zarzut dotyczący naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. wobec bezpodstawnego wydania decyzji kasatoryjnej, bowiem decyzja PINB jest prawidłowa, postępowanie dowodowe pozwoliło na kompleksowe wyjaśnienie okoliczności sprawy, co uzasadniało umorzenie postępowania.

Postanowieniem z dnia 27 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1448/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił sprzeciw I. W., ponieważ na wezwanie Sądu skarżąca nie uzupełniała braków formalnych sprzeciwu.

W odpowiedzi na sprzeciw [...] WINB wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1448/21, oddalając sprzeciw G. W., wskazał na istotę decyzji kasatoryjnej, wydawanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., oraz zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.).

Ponadto wyjaśnił, że organ odwoławczy może wprawdzie uzupełnić materiał dowodowy, niemniej kompetencja ta jest ograniczona, gdyż nie może polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania i ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych (por. wyroki NSA: z 13 listopada 2020 r., II OSK 2688/20; z 17 października 2017 r., II OSK 263/16).

W ocenie Sądu, taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zasadnie bowiem wskazał organ odwoławczy, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym – z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego – nie dokonano żadnych ustaleń w kluczowej kwestii, tj. zgodności inwestycji z przepisami uregulowanymi w cyt. rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. § 29, który zabrania dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Organ powiatowy nie dokonał takich ustaleń pomimo formułowanych w sprawie zarzutów. Z akt sprawy wynika, że działka inwestycyjna [...] jest położona wyżej niż działki sąsiednie nr [...] i działka [...], na co wskazują rzędne terenu (str. 10 – załącznik do oceny technicznej).

Ponadto, do protokołu kontroli przeprowadzonej 13 października 2015 r. skarżąca oświadczyła m.in, że koryto punktowe odprowadza wodę z działki [...] przez działkę [...] na działkę [...], wskazując na wykonanie prac modernizacyjnych koryta i podwyższenie terenu działki. Podobnie wskazywał G. W. w odwołaniu od decyzji PINB z [...] marca 2016 r. W materiale dowodowym znajduje się też pismo z 15 kwietnia 2021 r. do którego załączono dokumentację fotograficzną pokazującą kierunek odprowadzania wód. Niewykluczone jest zatem, że dokonano zmiany naturalnego spływu wód w celu ich odprowadzania m.in. na działkę nr [...]. Do kompetencji organów nadzoru budowlanego należy kontrola robót budowlanych, w wyniku których doszło do zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Przedwczesne było zatem umorzenie postępowania przez organ powiatowy.

Należało podzielić stanowisko WINB, że przeprowadzenie od podstaw postępowania dowodowego w opisanym zakresie doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności, co obligowało organ do wydania decyzji kasatoryjnej.

W ocenie Sądu, zasadna jest również argumentacja organu II instancji co do kwalifikacji spornej inwestycji jako urządzenia budowlanego dokonana w wykonaniu wskazań zawartych w wyroku WSA z 21 stycznia 2020 r. VII SA/Wa 2614/19. Cechą urządzeń budowlanych jest ich fizyczne i funkcjonalne związanie z obiektem budowlanym. Urządzenia te muszą także zapewniać możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Na te dwie cechy wskazuje definicja "urządzeń budowlanych" zawarta w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Kolejnym wyznacznikiem urządzeń budowlanych jest posiadanie przez nich "cech przyłączy i urządzeń instalacyjnych" w stosunku do obiektu budowlanego. W tej zaś sprawie z ustaleń WINB wynika, że część działki [...] uprawiana rolniczo znajduje się w znacznym oddaleniu, bo ok. 70 m od rowu z przepustem.

Natomiast na części przylegającej bezpośrednio do rowu znajduje się utwardzony plac składowy (o pow. 1639 m2) wykorzystywany do prowadzonej działalności gospodarczej, na końcu którego od strony rowu znajdują się kratki ściekowe i studnie chłonne. Rów i przepust są zatem funkcjonalnie związane placem składowym zapewniając jego użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem, a więc nie służą polepszaniu zdolności produkcyjnych gleby, nie ułatwiają jej poprawy ani nie chronią użytków rolnych przed powodziami w rozumieniu art. 70 Prawo wodne (jak i obowiązującego obecnie art. 195 tej ustawy, który wskazuje, że melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienia jej uprawy).

Tym samym sporne urządzenie budowlane – jako niewymienione w art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego (znajdujących zastosowanie w brzmieniu dotychczasowym stosownie do art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2020 r. poz. 471) wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Niemniej z uwagi na charakter inwestycji i tak zastosowanie znajdował tryb określony w art. 50-51 cyt. ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył G. W., wnosząc uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i ponowne rozpoznanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.

1. - art. 151 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. przez oddalenie złożonego w sprawie sprzeciwu podczas gdy WINB dokonał nieprawidłowej analizy stanu faktycznego przyjmując, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, że przedmiot postępowania stanowi urządzenie melioracji wodnych szczegółowych w rozumieniu ustawy – Prawo wodne, co doprowadziło Sąd I instancji do błędnego stanowiska o oddaleniu sprzeciwu w sytuacji gdy organ odwoławczy wydał decyzję kasatoryjną naruszając treść przepisu art. 7 i art. 77 K.p.a. oraz art. 138 § 2 K.p.a.;
2. - art. 145 § 1 pkt § 1 lit. c w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 77 i art. 80 K.p.a. przez jego niezastosowanie i oddalenie sprzeciwu podczas gdy organ odwoławczy w sposób sprzeczny z treścią art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. uchylił decyzję PINB, która to decyzja wydana została w oparciu o prawidłowo zgromadzony i przeanalizowany materiał dowodowy oraz zgodnie z treścią art. 107 § 3 K.p.a., co winno skutkować uchyleniem przez Sąd I instancji decyzji WINB jako wydanej z naruszeniem treści art. 138 § 2 K.p.a.;
3. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 77 i art. 80 K.p.a. przez niepełną ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie i nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do całości stanu faktycznego sprawy zgromadzonego w aktach sprawy, w tym z pominięciem złożonych do akt sprawy "wyjaśnień" uczestnika postępowania G. W. zawartych w piśmie z dnia 09.05.2017 r., które to zeznania korelują z opinią biegłego J. N. wykonaną na zlecenie Wójta Gminy J., a z której m.in. wynika, że rów został wykonany zgodnie z naturalnym spływem wód ze zlewni oraz, że przedmiotowy rów z budowlą związaną z nim funkcjonalnie – przepustem (mostkiem) stanowi urządzenie melioracji wodnych szczegółowych, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez Sąd I instancji orzeczenia w oparciu o nieprawidłowo ustalony przez organ II instancji stan faktyczny – bez pełnej analizy dokumentacji zgromadzonej w sprawie i prawidłowo wyprowadzonych z niej wniosków dowodowych;
4. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3, art. 138 K.p.a. przez niezasadne przyjęcie, jakoby organ II instancji wyjaśnił w należyty sposób konieczność uchylenia decyzji organu I instancji, a ewentualne przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego byłoby sprzeczne z treścią art. 15 K.p.a. w zw. z art. 136 K.p.a. podczas gdy zarówno zeznania świadka G. W., jak też opinia biegłego J. N. potwierdzają, że rów wraz z budowlą związaną z nim funkcjonalnie służą do odprowadzania wód obcych i ma na celu ochronę sąsiednich gruntów przed zalaniem, co odpowiada treści § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione, których to okoliczności Sąd I instancji nie wziął pod uwagę wydając zaskarżone orzeczenie;
5. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 zd. 1 K.p.a. oraz w zw. z art. 12 § 1 K.p.a. przez jego niezastosowanie i oddalenie sprzeciwu podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (i to bez podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych), stanowił wystarczającą podstawę do wydania decyzji przez organ II instancji tak w kontekście ustalenia, że przedmiot postępowania stanowi urządzenie melioracji wodnych szczegółowych w rozumieniu ustawy – Prawo wodne, jak też do dokonania ustaleń w kwestii zgodności inwestycji z przepisami (w szczególności z § 29) uregulowanymi w ww. rozporządzeniu;
6. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. przez jego niezastosowanie oraz niezasadne twierdzenie, że okoliczności sprawy stanowiły uzasadniającą podstawę do wydania decyzji organu odwoławczego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i przedstawione w postępowaniu przed organem I instancji okoliczności stanowiły podstawę do wydania decyzji PINB o umorzeniu postępowania;
7. - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd Wojewódzki – za organem II instancji – i sprzeczne z zeznaniami świadka G. W. oraz opinią biegłego J. N., że kierunek odprowadzania wód może potwierdzać, że dokonano zmiany naturalnego spływu wód w celu ich odprowadzania m.in. na działkę nr [...];
8. - art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 245 K.p.c., oraz art. 133 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie i wyprowadzenie nieprawidłowych wniosków z przeprowadzonych dowodów z dokumentów prywatnych w postaci pisma uczestnika postępowania G. W. z dnia 09.05.2017 r. oraz opinii biegłego J. N. z dnia 10.01.2017 r. w sprawie naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...] w miejscowości T., co doprowadziło Sąd I instancji do błędnego wniosku o prawidłowości argumentacji organu II instancji w zakresie uznania przedmiotu postępowania jako urządzenia budowlanego, które w oparciu o treść przepisu art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego wymagało uzyskania pozwolenia na budowę.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 70 ust. 1 i 2 w zw. z art. 73 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 stycznia 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.) w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. przez błędną wykładnię i bezzasadne twierdzenie jakoby rów wraz z budowlą związaną z nim funkcjonalnie – przepustem (mostkiem) znajdujących się na działce oznaczonej nr [...], położonej w miejscowości T., gm. J. nie stanowi urządzenia melioracji wodnych szczegółowych w rozumieniu art. 73 § 1 pkt 1 Prawa wodnego tylko urządzenie budowlane, podczas gdy organ I instancji, rozpoznając sprawę z uwzględnieniem wytycznych zawartych wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 2614/19, prawidłowo wywiódł w decyzji, że przedmiotowy rów z budowlą związaną z nim funkcjonalnie – przepustem (mostkiem) stanowi urządzenie melioracji wodnych szczegółowych, których to okoliczności nie uwzględnił tak organ odwoławczy, jak również Sąd I instancji, co doprowadziło do oddalenia złożonego sprzeciwu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia procesowego i materialnego.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji trafnie wyłożył z jakich względów organ odwoławczy uprawniony był do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania, w sytuacji gdy stwierdzi, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W tej zaś sprawie organ odwoławczy trafnie dostrzegł, co ocenił Sąd I instancji, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym – z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego – nie dokonano żadnych ustaleń w kluczowej kwestii, tj. zgodności inwestycji z przepisami uregulowanymi w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. § 29, który zabrania dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości.

Poniekąd taką ocenę potwierdzają także zarzuty skargi kasacyjnej, w których przewija się także wątek odprowadzania wód na sąsiednią nieruchomość z powołaniem się na opinię biegłego. Wynika z tego, że pomimo, iż w sprawie istniał materiał dowodowy dotyczący odprowadzania wód na teren sąsiedniej nieruchomości, organ I instancji w ogóle nie zajął się tą kwestią, co trafnie wytknął organ odwoławczy organowi I instancji. Jeżeli zatem z opinii biegłego wynikało, że rów został wykonany zgodnie z naturalnym spływem wód ze zlewni, to organ nadzoru budowlanego powinien tą kwestia zająć się i ją ocenić merytorycznie, czy znajduje potwierdzenia taka teza w świetle całości materiału dowodowego.

Tym samym brak było podstaw do akceptacji rozstrzygnięcia organu I instancji o umorzeniu postępowania administracyjnego z tego powodu, że przedmiotowy rów z budowlą związaną z nim funkcjonalnie – przepustem (mostkiem) nie był w nieodpowiednim stanie technicznym i dlatego nie było podstaw prawnych do wydania jakichkolwiek nakazów bądź zakazów w omawianej sprawie. Taka ocena wynika z tego, że w niniejszej sprawie wybudowano urządzenie budowlane, za pomocą którego niewątpliwie skierowano wody na teren działki sąsiedniej. Funkcjonowanie zaś takiego rozwiązania technicznego nie należy utożsamiać z kwestiami wynikających z naturalnego spadku terenu, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ spływ wód wybudowanym rowem nie jest tożsamy z pojęciem naturalnego spływu wody, ponieważ celem rowu jest zbieranie wody z gruntu, a następnie odprowadzanie w formie cieku, ale punktowo, a nie jak w przypadku naturalnego spływu wód opadowych, niejako całą połacią powierzchni gruntu z naturalnym spadkiem.

Nie można z tych względów zaakceptować zarzutów skargi kasacyjnej odwołujących się do zasad postepowania administracyjnego wynikających z art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 7, art. 12 p 1, art. 77 i art. 80 K.p.a., a także art. 107 § 3 K.p.a.

Ponadto na uwagę zasługuje to, iż wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej nastąpiło w związku z oceną, że w okolicznościach niniejszej sprawy przedwczesnym było umorzenie postępowania administracyjnego, a takie stwierdzenie przemawiało za uznaniem, że organ I instancji wadliwie zastosował art. 105 § 1 K.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, niejako z samej istoty stwierdzenia istnienia takiej wady postępowania, organ odwoławczy nie mógł wydać decyzji o charakterze merytorycznym, ponieważ w innym wypadku doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.), ponieważ sprawa merytorycznie zostałaby rozpoznana tylko w jednej instancji, z uwagi na wymagany do wyjaśnienia zakres postępowania administracyjnego z uwagi na treść § 29 ww. rozporządzenia. Wynika to z tego, że umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego to sposób formalnego zakończenia postępowania administracyjnego. Takie rozstrzygnięcie nie kończy postępowania w sposób merytoryczny. Ocena w tym zakresie uprawniała do wydania zatem przez WINB decyzji kasatoryjnej, a nie – merytorycznej.

Dlatego w powyżej omówionym zakresie nie zawierają usprawiedliwionych podstaw zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt § 1 lit. c w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 77 i art. 80 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 77 i art. 80 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 zd. 1 K.p.a. oraz w zw. z art. 12 § 1 K.p.a.; oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a.

W tym też miejscu jako pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należy ocenić zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Za pomocą tego zarzutu w skardze kasacyjnej próbuje się podważyć merytoryczną ocenę, co nie jest dopuszczalne, ponieważ art. 141 § 4 p.p.s.a. dotyczy wyłącznie elementów konstrukcyjnych uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W tych warunkach trudno więc uznać skuteczność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jakoby Sąd I instancji nie zastosował tego przepisu i nieprawidłowo przyjął, iż kierunek odprowadzania wód może potwierdzać, że dokonano zmiany naturalnego spływu wód w celu ich odprowadzania m.in. na działkę nr [...].

Poza tym w niniejszej sprawie nie przesądzono o istniejącym stanie niezgodności z prawem w zakresie odprowadzania wód na sąsiednią nieruchomość, lecz że ta kwestia wymaga wyjaśnienia, czego w ogóle nie rozważał organ I instancji wadliwie umarzając postępowanie administracyjne.

Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przechodząc do pozostały zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, ale też materialnego należy wskazać, że dotyczą one kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych jako urządzenia budowlanego, a nie urządzenia melioracji wodnej. Ocena prawna z tym związana wynika z mocy wiążącej wyroku NSA o sygn. akt II OSK 2714/17, w którym oceniono, że w niniejszej sprawie konieczne jest ustalenie, jakiemu celowi służy przedmiotowy rów wraz z budowlą związaną z nim funkcjonalnie – przepustem (mostkiem). Skoro, stosownie do art. 73 ust. 1 p.w., melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami, to w sytuacji, gdy z akt sprawy nie wynika, ażeby realizacja przedmiotowego obiektu (rowu z przepustem) odpowiadała któremuś z celów wskazanych w art. 70 ust. 1 Prawa wodnego – dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczne jest ustalenie, jakiemu celowi to urządzenie służy.

W następstwie tego orzeczenia WSA w Warszawie w wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 2614/19 wskazał, że w odwołaniu od decyzji PINB inwestor dość kategorycznie stwierdził: "nie wykonałem żadnego urządzenia melioracyjnego, to dla potrzeb prowadzonej działalności zaszła konieczność wyrównania i wypoziomowania części działki". Organowi odwoławczemu umknęło takie stanowisko inwestora, a tym samym pominął on, że wątpliwe stało się przyjęcie przez PINB jakoby wykonanie rowu wraz z przepustem mogło służyć polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby, ułatwieniu jej uprawy oraz ochronie użytków rolnych przed powodziami. Po tych wskazaniach PINB, wydając decyzję o umorzeniu postępowania, uwzględnił treść pisma G. W. oraz I. W. z dnia 5 stycznia 2021 r. oraz treść opinii technicznej sporządzonej w lutym 2014 r. przez mgra inż. inżynierii wodnomelioracyjnej J. N. na zlecenie Wójta Gminy J.. W oparciu o twierdzenia tam zawarte organ stwierdził, że przedmiotowy rów z budowlą związaną z nim funkcjonalnie – przepustem (mostkiem) stanowi urządzenie melioracji wodnych szczegółowych.

Jednak w postępowaniu odwoławczym pełnomocnik G. W. oraz I. W. przedstawiła stan zagospodarowania na przedmiotowej działce. Ponadto WINB uzyskał stanowisko Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w S. z którego wynika, że na ww. działce "(...) nie znajdują się urządzenia ujęte w ewidencji urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów (...)". W ocenie NSA, istniały zatem podstawy do oceny, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z urządzeniem budowlanym, a nie – urządzeniem melioracji wodnej. Jak bowiem ustalono – na co wskazał także Sąd I instancji – na części przylegającej bezpośrednio do rowu znajduje się utwardzony plac składowy (o pow. 1639 m2) wykorzystywany do prowadzonej działalności gospodarczej, na końcu którego od strony rowu znajdują się kratki ściekowe i studnie chłonne. Rów i przepust są zatem funkcjonalnie związane placem składowym zapewniając jego użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem, a więc nie służą polepszaniu zdolności produkcyjnych gleby, nie ułatwiają jej poprawy ani nie chronią użytków rolnych przed powodziami w rozumieniu art. 70 Prawo wodne (jak i obowiązującego obecnie art. 195 tej ustawy, który wskazuje, że melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienia jej uprawy).

Z takiej oceny wynika bowiem, że przedmiotowy rów nie służy utrzymaniu, czy też polepszeniu zdolności produkcyjnych gleby, lecz jego istnienie funkcjonalnie związane jest z utwardzonym placem o znacznych rozmiarach, gdzie prowadzona jest działalność gospodarcza. W skardze kasacyjnej tej oceny skutecznie nie podważono, ponieważ argumentacja tam zawarta bazuje na wcześniejszych ocenach i stanie faktycznym (a wynikających z pisma uczestnika postępowania G. W. z dnia 09.05.2017 r. oraz opinii biegłego J. N. z dnia 10.01.2017 r.), który jednak został uzupełniony przez organ odwoławczy o wyjaśnienia co do sposobu zagospodarowania przedmiotowej działki oraz dane wynikające z ewidencji urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów. Poza tym w żaden sposób w skardze kasacyjnej nie wykazano aby ów rów służył utrzymaniu, czy też polepszeniu zdolności produkcyjnych gleby. Dlatego Sąd I instancji w sposób usprawiedliwiony, a więc niewadliwie stwierdził, że sporne urządzenie budowlane – jako niewymienione w art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego (znajdujących zastosowanie w brzmieniu dotychczasowym stosownie do art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw) wymagało uzyskania pozwolenia na budowę.

Takie zaś okoliczności, tj. jednoznaczne ustalenie jakiemu celowi służy samowolnie zrealizowany rów wraz z przepustem, umożliwiło dobór w sprawie odpowiedniego trybu postępowania, a mianowicie, jednego z pośród trzech przewidzianych w art. 48, art. 49b lub art. 50-51 Prawa budowlanego. Jeżeli oceniono, że mamy do czynienia z urządzeniem budowlanym to istniały podstawy do stwierdzenia, że postępowanie administracyjne powinno toczyć się w trybie naprawczym z art. 50-51 Prawa budowlanego, co z uwagi na skutki prawne związane z pozostałymi trybami legalizacyjnymi jest postępowaniem względniejszym dla inwestora, ponieważ nie wymaga uiszczenia opłaty legalizacyjnej, oczywiście o ile istnieją podstawy do legalizacji samowoli budowlanej. Tak czy inaczej, kluczową kwestią wymagającą wyjaśnienia jest to, czy wykonanie przedmiotowego rowu narusza zakaz wynikający z § 29 ww. rozporządzenia, a takiej oceny niewątpliwie nie dokonał organ I instancji, na co trafnie wskazał organ odwoławczy, którą to ocenę zasadnie zaakceptował Sąd I instancji.

A skoro tak, to nie zawierają usprawiedliwionych podstaw zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 151 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 77 i art. 80 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3, art. 138 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 zd. 1 K.p.a. oraz w zw. z art. 12 § 1 K.p.a.; art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 245 K.p.c., oraz art. 133 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., a także art. 70 ust. 1 i 2 w zw. z art. 73 § 1 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. – w zakresie w jakim kwestionują prawną kwalifikację przedmiotowego rowu jako "urządzenia budowlanego".

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.