Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 756/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 26 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 451/20 uwzględnił skargę Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Chojnów z 25 sierpnia 2017 r. nr XXXIX.247.2017 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Gołaczów (dalej: plan miejscowy) i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Sąd I instancji rozpoznawał sprawę ponownie, w wyniku uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 3850/19 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 29 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 201/19.

Zdaniem Sądu I instancji z uwagi na zakres zmian projektu planu miejscowego w wersji z IV 2017 r. niewystarczające było ponowienie czynności opiniowania/uzgodnienia wyłącznie z wybranymi organami. Sąd Wojewódzki stwierdził, że stosownie do wymagań art. 17 pkt 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945.; dalej: upzp), projekt planu miejscowego w wersji z IV 2017 r. należało w ramach ponowionych czynności konsultacyjnych przedłożyć dodatkowo: komisji urbanistyczno-architektonicznej, regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska, organowi administracji geologicznej z uwagi na zawarte w § 10 zapisy dotyczące złóż wód podziemnych; wojewodzie, zarządowi województwa, zarządowi powiatu, zarządcy drogi wojewódzkiej z uwagi na wprowadzone zmiany w sposobie zabudowy i zagospodarowania terenów przylegających do drogi wojewódzkiej nr 328; organowi bezpieczeństwa państwa.

Zaniechanie uzyskania opinii właściwego organu powoduje nieważność zaskarżonej uchwały. Nie sposób bowiem wiarygodnie zidentyfikować i ograniczyć zakres materii, na którą mogłyby wpłynąć stanowiska pominiętych organów opiniujących lub uzgadniających.

Podkreślono, że skarga Wojewody Dolnośląskiego jest uzasadniona także w części kwestionującej naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego (władztwa planistycznego). Zasadny jest zarzut Wojewody, że przewidziane w MPZP tereny o symbolach: MN-10, MN-12, MN-15, MN-17, MN-24, MU-1, MU-2, MU-3, MU-4, MU-5, MU-6, MU-7, MU-8, MU-9, MU-10, MU-11 i MU-13 w sposób niedopuszczalny umożliwiają realizację wykluczających się funkcji, tj. zabudowy mieszkaniowej oraz zabudowy zagrodowej. Sąd podzielił również zarzut skargi wskazujący na niezgodność planu miejscowego w zakresie określonego dla terenów zabudowy jednorodzinnej od MN-1 do MN-30 wskaźnika intensywności zabudowy z obowiązującym w czasie jego uchwalania studium. Plan miejscowy dla terenów zabudowy jednorodzinnej określa ten wskaźnik w przedziale od 0,00 do 0,60 (§ 9 ust. 2 pkt 1 lit.c), podczas gdy według studium mógł on wynosić maksymalnie 0,5 (studium - pkt III.2.1 ppkt 3 lit.a).

2. Gminy Chojnów wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 ust. 1 upzp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenie w zakresie podjęcia uchwały Rady Gminy Chojnów z 25 sierpnia 2017 r. nr XXXIX.247.2017 stanowiły istotne naruszenia prawa i tym samym uzasadniały stwierdzenie nieważności w/w uchwały w całości, podczas gdy Sąd I instancji, w przypadku stwierdzenia zarzucanych naruszeń powinien był uznać ustalone naruszenie za nieistotne i w oparciu o art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzić wydanie uchwały z naruszeniem prawa, pozostawiając jednocześnie przedmiotową uchwałę w obrocie prawnym.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

1. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
2. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
3. 4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna.
4. 4.2. Skarżący zrzekł się rozprawy, a organ w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, wobec czego NSA, na podstawie art. 182 § 2 i 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: Ppsa), skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
5. 4.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
6. 4.4. Konstrukcja zarzutu skargi kasacyjnej w sposób istotny ogranicza zakres kontroli instancyjnej. Zarzut naruszenia prawa materialnego art. 28 ust. 1 upzp nie został bowiem powiązany z jakimkolwiek przepisem prawa materialnego, który zdaniem skarżącej nie został naruszony w taki sposób aby uprawnione było twierdzenie, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia zasad i trybu sporządzania planu miejscowego. W szczególności nie została zakwestionowana wykładnia art. 17 pkt 6 oraz pkt 13 jak również art. 19 upzp wskazująca na konieczny zakres ponowienia uzgodnień i opinii oraz wykładnia art. 9 ust. 4 upzp co do związania organu planistycznego ustaleniami studium.
7. 4.5. Oceniając w tym zakresie zarzut skargi stwierdzić należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że interpretując przepisy art. 17 pkt 13 w zw. z art. 19 ust. 1 upzp trzeba mieć na uwadze charakter prawny uwag wnoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu. Jeżeli są to uwagi o charakterze indywidualnym zgłaszane w odniesieniu do poszczególnych działek, jako takie mogą być uwzględniane w trybie art. 17 pkt 13 upzp, tj. bez obowiązku ponowienia procedury planistycznej. Czym innym jest natomiast wprowadzanie zmian o charakterze ogólniejszym. W niniejszej sprawie zmiany projektu planu miejscowego były znaczące i wprowadzały szereg modyfikacji w możliwości zabudowy i zagospodarowania poszczególnych terenów (w zakresie m.in.: realizacji elementów infrastruktury technicznej, definicji, przeznaczeń terenów, powierzchni terenów oraz wprowadzania nowych ograniczeń w ich użytkowaniu, obsługi komunikacyjnej terenów, przyporządkowania w zakresie poziomu hałasu, zasad kształtowania zabudowy i wskaźników zagospodarowania - gabarytów obiektów, parametrów systemów komunikacji i zasad jej realizacji, zasad scalania i podziału nieruchomości, stawek procentowych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości).
8. 4.6. W świetle powyższego należy w pełni zaaprobować stanowisko Sądu I instancji, że taki zakres modyfikacji projektu planu wymagał bezdyskusyjnie ponowienia uzgodnień. Zaniechanie tej czynności stanowi w świetle art. 28 ust. 1 upzp wadę skutkującą nieważnością planu. W tej sytuacji nie było bowiem miejsca na subiektywną ocenę organu planistycznego i selekcję organów, z którymi zostaną ponowione uzgodnienia, a którym zostanie przedstawione jedynie uzasadnienie projektu planu. Przy tym pozbawiony jakiejkolwiek racjonalności jest pogląd, że przedstawienie wyłącznie uzasadnienia do projektu planu miejscowego wypełnia wymóg wynikający z art. 17 pkt 6 upzp.
9. 4.7. Z uwagi na istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego skutkujące jego nieważnością bezprzedmiotowe jest tym samym analizowanie pozostałych kwestii dotyczących mieszanego przeznaczenia i zgodności ze studium. Należy wyłącznie wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z 10 czerwca 2020 r. potwierdził zasadność zarzutu, że na części terenów MN i MU w sposób niedopuszczalny umożliwiono realizację wykluczających się funkcji, tj. zabudowy mieszkaniowej oraz zabudowy zagrodowej.
10. 4.8. Zarzut skargi kasacyjnej jest zatem niezasadny.
11. 4.9. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie 204 pkt 2 Ppsa.