Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 759/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 9 października 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 266/08, oddalił skargę I. i J. S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 4 marca 2008 r., nr 380/2008, w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że decyzją z dnia 31 grudnia 2007 r., nr 1992/2007, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zw. dalej k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego przy ul....., wszczęte na wniosek skarżących. Organ ustalił, że ostateczną decyzją z dnia 16 lutego 2006 r. nakazano rozbiórkę tego obiektu budowlanego. Organ nie mógł wydać decyzji merytorycznej z uwagi na uprzednie nieuwzględnienie wniosku inwestorów, gdyż byłaby to decyzja podlegająca stwierdzeniu nieważności. W odwołaniu skarżący zarzucili, że decyzja rozbiórkowa wydana została w oparciu o przepisy prawne już nieobowiązujące, zaś obecnie obiekty podlegają legalizacji. Istnienie obiektu nie wywołuje skarg sąsiadów, budynek nie zakłóca istniejącej architektury, a wykonanie rozbiórki spowoduje niepowetowane straty.

Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił powyższą decyzję i odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Organ ustalił, że decyzja rozbiórkowa jest prawomocna, bowiem wyrokiem Sądu Wojewódzkiego oddalono skargę skarżących na decyzję utrzymującą w mocy decyzję o rozbiórce (sygn. akt II SA/Wr 630/06). Uprzednio decyzją z dnia 23 maja 2005 r. odmówiono skarżącym udzielenia pozwolenia na użytkowanie tego budynku gospodarczego. Jeżeli w odniesieniu do obiektu budowlanego został orzeczony nakaz rozbiórki, to niedopuszczalne było udzielenie pozwolenia na jego użytkowanie. W sprawie należało wydać decyzję merytoryczną, skoro skarżący złożyli ponowny wniosek o pozwolenie na użytkowanie. W sprawie nie miał zastosowania art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 99, poz. 669), zw. dalej ustawą z dnia 10 maja 2007 r., gdyż przedmiotowy obiekt został wybudowany w 1996 r., a postępowanie w sprawie o rozbiórkę zostało wszczęte w 2004 r.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję skarżący działający przez adwokata zarzucili naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. oraz błędne ustalenie, że nie zachodziły przesłanki faktyczne dla zastosowania tego przepisu i na tej podstawie wnieśli o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wobec spełnienia przesłanek stosowania powołanego przepisu, zalegalizowanie budowy budynku gospodarczego jest prawnie możliwe i nie jest sprzeczne z interesem społecznym. Decyzja o rozbiórce tego samowolnie wybudowanego budynku została wydana w innym stanie prawnym, przed wejściem w życie nowej ustawy, która wyłączała stosowanie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że skarga jest bezzasadna, bowiem zaskarżona decyzja pomimo częściowo błędnego uzasadnienia nie naruszała prawa, w szczególności zaś postępowanie poprzedzające jej wydanie nie było dotknięte istotnymi uchybieniami procesowymi organu, zaś rozstrzygnięcie było zgodne z prawem materialnym. Powołana jako podstawa nowego wniosku o pozwolenie na użytkowanie budynku ustawa z dnia 10 maja 2007 r. nie naruszała bowiem wydanych uprzednio decyzji o rozbiórce i stanowiła w art. 4, że jej przepisy stosują się jedynie do spraw niezakończonych do dnia jej wejścia w życie (czyli do dnia 20 czerwca 2007 r.). Tymczasem jak wynikało z niewadliwych i niekwestionowanych ustaleń organu, postępowanie w sprawie samowoli budowlanej uległo zakończeniu decyzją odwoławczą z dnia 10 sierpnia 2006 r., utrzymującą w mocy decyzję o nakazaniu rozbiórki. Skarga na powyższą decyzję uległa oddaleniu przez Sąd Wojewódzki wyrokiem z dnia 10 stycznia 2007 r. Decyzja ta nie mogła być zatem przedmiotem ponownych ocen w ramach niniejszej sprawy, nikt też ponadto nie twierdził, że decyzja ta po tej dacie została wyeliminowana z obrotu prawnego.

W niniejszej sprawie pozostawało do oceny prawnej, czy sprawca samowoli budowlanej, w stosunku do którego orzeczono rozbiórkę obiektu budowlanego, mógł skutecznie złożyć wniosek o pozwolenie na użytkowanie. Sąd Wojewódzki zauważył, że wbrew twierdzeniu organu samowola, której dopuścili się skarżący niewątpliwie odpowiadała cechom podanym w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r., co prawidłowo przytoczył organ, chociaż wysnuł z tego ustalenia błędny wniosek. W odniesieniu do takich samowoli należałoby stosować art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w poprzednim brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r., P 27/05, Dz.U. Nr 193, poz. 1430). Orzekając w tym zakresie Trybunał przywrócił do życia art. 49 ust. 1 starej ustawy, co mogło wywołać pewne problemy w praktyce, skoro nie wypowiedział się na temat mocy obowiązującej równocześnie uchylonych przepisów Prawa budowlanego sprzed 10 lipca 2003 r. poświęconych zrealizowaniu tego przepisu, przede wszystkim art. 58 w brzmieniu poprzednim.

Ustawa epizodyczna z 10 maja 2007 r. w sposób niedoskonały zrealizowała omawiany wyrok TK, gdyż przywróciła procedurę z dawnego art. 58 (art. 3 ust. 3 i nast. ustawy z dnia 10 maja 2007 r.), jednak wprowadzając niczym nieumotywowane ograniczenia czasowe (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r.). Jednak to uchylenie stosowania art. 48-49b znowelizowanej ustawy i powrót do poprzedniej procedury legalizacyjnej, częściowo zmienionej i rozbudowanej, nie mógł naruszać mocy obowiązującej wydanej uprzednio prawomocnej decyzji rozbiórkowej i nie mógł uzasadniać stosowania przepisów ustawy.

Sąd Wojewódzki podzielił w tym zakresie ustabilizowane i jednolite poglądy prawne wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i nauce prawa, że niedozwolone jest udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku objętego obowiązkiem rozbiórki orzeczonym ostateczną decyzją (wyroki NSA i WSA publ. Lex nr 76686, 156930 i ONSA i WSA 2005/2/31 oraz glosa M. Laskowskiej do wyroku WSA II SA/Kr 537/00 z 14 maja 2004 r., Lex 49490 GSP-Prz. Orz 2005.3.3). Omawiany pogląd formułowany był na tle stosowania art. 55 Prawa budowlanego, jednak niewątpliwie zachowuje on aktualność na tle art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. Złożenie wniosku w nowej sprawie, na podstawie art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. uzasadniało natomiast jego załatwienie merytoryczne, czemu nie stało na przeszkodzie uprzednie nieuwzględnienie wniosku złożonego na podstawie art. 55 Prawa budowlanego. Argumentacja prawna skargi mogłaby mieć znaczenie, gdyby organ obecnie orzekał o rozbiórce, co w tej sprawie nie miało miejsca.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli I. i J. S.. Zaskarżonemu wyrokowi w całości, zarzucono:

1. - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie przez przyjęcie, że nie ma możliwości legalizacji budowy budynku gospodarczego przy ul...., gdy postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego zostało wszczęte i wydana została decyzja nakazująca rozbiórkę - podczas gdy brak możliwości legalizacji istniałby jedynie wtedy, gdyby takie postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed dniem 11 lipca 2003 r. – w terminie określonym w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. - co nie miało miejsca w niniejszej sprawie - zatem w odniesieniu do nieruchomości skarżących spełnione zostały wszelkie przesłanki określone powołanym przepisem, co powoduje, że legalizacja jest możliwa;
2. - błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki przewidziane w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r., czym został naruszony interes strony do prawidłowego rozpoznania sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na przesłankach naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w sprawie niniejszej nie występuje.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga spełnienia warunku prawidłowego ich określenia w skardze. W związku z tym w skardze kasacyjnej należy wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uchybień zarzucanych sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno polegać na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Jest to możliwe przez precyzyjne przedstawienie wywodów prawnych dotyczących stawianych zarzutów, a więc wywodów odnoszących się do poszczególnych przepisów, których naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

W obu tych przypadkach w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powinno być również wykazane, jak w ocenie strony skarżącej powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom, a więc pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia Sądowi drugiej instancji ocenę jej zasadności.

Analiza zarzutów skargi kasacyjnej w tej sprawie z punktu widzenia powyższych wymogów wskazuje, że nie została ona sporządzona w pełni prawidłowo zarówno od strony wskazania podstaw prawnych jak i sformułowania oraz uzasadnienia zarzutów.

Skarżący kasacyjnie podniósł błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki przewidziane w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r., czym został naruszony interes strony do prawidłowego rozpoznania sprawy. Skarżący kasacyjnie nie podał jednak żadnego przepisu proceduralnego, któremu organ uchybił, a Sąd tego faktu nie dostrzegł. Ponadto, zabrakło w uzasadnieniu skargi kasacyjnej określonych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wymogów, jakie winny być spełnione przy budowaniu argumentacji skargi kasacyjnej. Na gruncie bowiem tego przepisu, zamierzony skutek może odnieść jedynie wykazanie w skardze kasacyjnej takiego naruszenia przepisów postępowania przez sąd I instancji, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Niezależnie zatem od wskazania istoty zarzutu, autor skargi kasacyjnej winien przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykazania, poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia. W przypadku wskazanego na wstępie zarzutu autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli że między naruszeniem powyższego przepisu a treścią zaskarżonego wyroku Sądu zachodzi związek przyczynowy, a także nie uprawdopodobnił wpływu tego związku przyczynowego na treść orzeczenia sądu, nie przeprowadzając zresztą w tym kierunku żadnej argumentacji w uzasadnieniu skargi.

Przede wszystkim jednak przypomnieć należy, iż podstawy kasacyjne określone w art. 174 p.p.s.a. mają charakter odrębny i nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak sformułowany zarzut i jego uzasadnienie, uniemożliwia jednoznaczne określenie jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej. Nie wiadomo bowiem, czy treść zarzutu odnosi się do naruszenia prawa procesowego, czy też prawa materialnego. Przy czym, jak wyżej wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w ogóle nie wykazano, aby naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nadto w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie przez przyjęcie, że nie ma możliwości legalizacji budowy budynku gospodarczego, gdy postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego zostało wszczęte i wydana została decyzja nakazująca rozbiórkę - podczas gdy brak możliwości legalizacji istniałby jedynie wtedy, gdyby takie postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed dniem 11 lipca 2003 r., co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Kwestia, czy nowela do ustawy Prawo budowlane z dnia 10 maja 2007 r. może być zastosowana do rozpoznania i ewentualnego uwzględnienia wniosku skarżących o pozwolenie na użytkowanie na podstawie przepisów tej ustawy, dotyczącego określonego w tym wniosku budynku, ma w sprawie kluczowe znaczenie. Niesporne jest w sprawie, że budynek, którego dotyczy wniosek, był już wcześniej, przed złożeniem wniosku o pozwolenie na użytkowanie, objęty postępowaniem organu nadzoru budowlanego, które zostało zakończone wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki tego budynku. Decyzja rozstrzygająca o rozbiórce budynku stała się ostateczna, a nawet prawomocna. Przywołany w sprawie wyrok sądu administracyjnego nie uwzględnił skargi skarżących a w konsekwencji pozostaje w obrocie prawnym decyzja nakazująca rozbiórkę, która powinna być, w razie gdy skarżący dobrowolnie jej nie wykonają, poddana postępowaniu egzekucyjnemu według przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zaś organem właściwym do przeprowadzenia tego postępowania jest organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej kwestionuje się pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, iż prowadząc postępowanie na podstawie noweli z dnia 10 maja 2007 r. organ jest związany ustaleniami faktycznymi stanowiącymi podstawę wydania orzeczenia o rozbiórce potwierdzonymi wyrokiem sądu administracyjnego oddalającym skargę na to rozstrzygnięcie. Takie stanowisko Sądu Wojewódzkiego należy w istocie rozumieć w ten sposób, iż Sąd ten miał na uwadze, że w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostaje ostateczna i prawomocna decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego, to nie jest możliwe prowadzenie postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie tego samego obiektu. Nie tylko nie można skutecznie kwestionować ustaleń faktycznych, na których została oparta decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego, ale wręcz nie sposób uznać za prawnie dopuszczalne rozstrzyganie o pozwoleniu na użytkowanie takiego obiektu.

Gdyby wolą ustawodawcy wprowadzającego do ustawy Prawo budowlane rozwiązanie określone w noweli z 10 maja 2007 r., umożliwiające pod pewnymi warunkami pozwolenie na użytkowanie obiektu, co do którego bez regulacji tej noweli miałby wprost zastosowanie art. 48 nakazujący wydanie orzeczenia o rozbiórce, czyli w istocie legalizację samowoli budowlanej, było odstąpienie od egzekwowania już wydanych nakazów rozbiórki, w wymienionej noweli znalazłoby się w tej kwestii wyraźne postanowienie. W art. 4 ustawy nowelizującej zapisano jednak, iż do spraw wszczętych a niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy niniejszej ustawy. Wypływa z tego wniosek, że nowelizacja ta ma również zastosowanie do spraw samowoli budowlanych odpowiadających warunkom podanym w art. 3 ust 1, co do których wszczęto postępowanie, jednakże nie zapadła jeszcze decyzja ostateczna o nakazie rozbiórki. Nie ma zaś podstaw do stosowania tej nowelizacji wówczas, gdy przed wejściem w życie tej nowelizacji ostatecznie rozstrzygnięto już o losach tej samowoli.

Nie dotyczy to oczywiście takich przypadków, gdy ostateczną decyzję rozstrzygającą o samowoli, odpowiadającej treści art. 49 w dawnym brzmieniu, po ogłoszeniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego wyeliminowano z obrotu prawnego we wznowionym na podstawie art. 145a k.p.a. postępowaniu, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Przyjęcie poglądu wnoszących skargę kasacyjną, że możliwa jest na podstawie ww. noweli do ustawy - Prawo budowlane legalizacja samowoli budowlanej przez wydanie decyzji pozwalającej na użytkowanie, co do której istnieje w obrocie prawnym ostateczna i prawomocna decyzja nakazująca rozbiórkę prowadziłoby w istocie do rozstrzygnięć godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, umożliwiałoby ich pomijanie bez wyraźnego upoważnienia ustawowego (por. wyrok NSA z dnia 25.11.2010 r., sygn. akt II OSK 1812/09).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona i podlegała oddaleniu w oparciu o art. 184 p.p.s.a.