Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 4 listopada 2016 r. oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "G." w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej jako SKO) z dnia [...] maja 2016 r. w przedmiocie warunków zabudowy terenu.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z [...] marca 2016 r. Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy dla budynku biurowego z wbudowanym garażem oraz parkingiem naziemnym przy ul. B. w K., zgodnie z wynikami analizy architektoniczno - urbanistycznej i załącznikiem graficznym, stanowiącymi integralną część decyzji.
Odwołania od tej decyzji wnieśli W. P. i SM "G.".
Rozpoznając te odwołania SKO na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 23; dalej k.p.a.) oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.; dalej u.p.z.p.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Spółdzielnia Mieszkaniowa "G.", reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca podtrzymała wszystkie zarzuty zawarte z odwołaniu i zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., polegające na przyjęciu, że planowana inwestycja spełnia wymagania w zakresie kontynuacji sposobu zagospodarowania terenu w zakresie parametrów kształtowania zabudowy, a w szczególności wysokości zabudowy oraz naruszenie § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. polegające na pominięciu przy ocenie kontynuacji parametrów zabudowy istniejącej na działkach sąsiadujących przez planowany obiekt maksymalnej wysokości tego obiektu. Zarzuciła nadto naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. Zdaniem Sądu, zawarte w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2016 r. ustalenia dla planowanej zabudowy dotyczące linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu, znajdują odzwierciedlenie w przeprowadzonej analizie urbanistycznej i zgodne są z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku kontynuacji funkcji Sąd wskazał, iż zasada "dobrego sąsiedztwa", ukształtowana na podstawie art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p., nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a jedynie dostosowania nowej zabudowy do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju. W obszarze analizowanym nie można ustalić jednoznacznej funkcji. Występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, obiekty usługowo-handlowe, zabudowa związana ze świadczeniem usług administracyjnych, oświatowych, edukacyjnych, ochrony zdrowia, a także zabudowa gospodarcza i garażowa. Jest to uzasadnione położeniem obszaru analizowanego w pobliżu centrum K., jak również jego powierzchnią (ok. 50 ha).
Wobec tego projektowana zabudowa "usługowa – biura + parking" nie pozostaje w kolizji z aktualnymi funkcjami występującym na obszarze analizowanym, a wręcz przeciwnie – pozostaje w ich zakresie, a co najmniej stanowi ich uzupełnienie. W ocenie Sądu, tak odległość od wskazanych budynków, jak i bezpośredni brak dostępności z tej samej drogi publicznej nie stanowią przeszkody do tego, aby ustalając parametry nowej zabudowy do nich nawiązać. Poza wspomnianymi budynkami w znacznie bliższej odległości (inwestycja jest zlokalizowana przy zbiegi ulic B. i S.) znajduje się sześciokondygnacyjny budynek Domu Studenta, dostępny z ul. S. Działki, na których posadowione są te budynki, uznać trzeba za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p.
Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W obszarze analizowanym znajdują się budynki o zróżnicowanej wysokości (np. budynki mieszkalne przy ul. F. [...] o wysokości do 36 metrów, budynek Śląskiego Uniwersytetu Medycznego wysokości około 20 m.). Zachowanie ładu przestrzennego mogłoby zostać naruszone w przypadku braku w obszarze analizowanym budynku o wysokości zbliżonej do wysokości obiektu planowanego. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego budynku ma wynosić maksymalnie 20,5 m, a jego wysokość nie przekroczy 25 m.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "G.", reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania złożonej skargi poprzez uchylenie decyzji organów I i II instancji, a także zasądzenia kosztów procesowych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego:
- - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez jego błędną interpretację, polegającą na przyjęciu, że przy ocenie spełnienia przesłanki kontynuacji funkcji dopuszczalne jest porównanie zabudowy na nieruchomościach nie mających dostępu z tej samej drogi publicznej i znajdujących się w znacznej odległości oraz że planowana inwestycja spełnia wymagania w zakresie kontynuacji sposobu zagospodarowania terenu w zakresie parametrów kształtowania zabudowy, (a w szczególności wysokości zabudowy);
- - art. 53 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w szeroko rozumianym obszarze analizowanym znajdowały się obiekty wpisane na listę zabytków nieruchomych prowadzoną przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K., w związku z czym wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla planowanej inwestycji wymagało dokonania uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w K.;
- - § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że dla zastosowania tego przepisu wymagane jest istnienie w obszarze analizowanym budynku o wysokości zbliżonej do obiektu planowanego.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania Przedsiębiorstwo Budowlane "D." S. A., wnosząc o jej oddalenie w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie podniósł zarzuty naruszenia jedynie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., art. 53 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji parametrów zabudowy występujących na działce w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Nie ma podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko o takich samych parametrach co już istniejące. W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym oraz można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy (por. np. wyroki NSA z 16 października 2018 r., II OSK 2491/16, LEX nr 2577783; z 29 sierpnia 2018 r., II OSK 2122/16, LEX nr 2558092).
Podkreślano przy tym, że parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione winno być wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno - architektonicznej. Odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno - architektonicznej. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że naczelnym celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego, co wynika z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 29 listopada 2018 r., II OSK 52/17, LEX nr 2609824). Wskazywano ponadto, że wykładnia zwrotu "sąsiednia działka, dostępna z tej samej drogi publicznej", użytego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie może prowadzić do uznania, że przy ustalaniu warunków zabudowy badaniu podlega jedynie zabudowa zlokalizowana przy drodze publicznej, przy której bezpośrednio położona jest działka inwestora.
W takim ujęciu niemożliwe byłoby bowiem ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia, które nie sąsiaduje blisko z innymi zabudowanymi terenami. Co więcej, wyznaczanie obszaru analizowanego byłoby wtedy zbędne, skoro decydujące znaczenie miałaby lokalizacja obiektów budowlanych wzdłuż drogi publicznej (wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., II OSK 3145/17, LEX nr 2524306). Pojęcia "działki sąsiedniej" nie można zatem utożsamiać wyłącznie z działkami bezpośrednio graniczącymi z terenem inwestycji, gdyż odnosić je należy do nieruchomości, czy też terenów położonych w okolicy, tworzących pewną urbanistyczną całość. Przy określaniu parametrów przyszłej inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalne będzie nawiązywanie także do cech tych nieruchomości niegraniczących bezpośrednio z przyszłą zabudową, które jednak znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość (wyrok NSA z 14 marca 2018 r., II OSK 2266/17, LEX nr 2479913).
Przez pojęcie "działka sąsiednia" należy więc rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość. Natomiast przez kontynuację funkcji rozumie się nie tylko powielanie dotychczasowego sposobu zagospodarowania działek sąsiednich, lecz także tworzenie nowych zespołów urbanistycznych, w których zaspokajane są m.in. potrzeby bytowe mieszkańców (wyrok NSA z 23 lutego 2018 r., II OSK 1890/17, LEX nr 2462747).
W pełni podzielając powyższe stanowiska stwierdzić trzeba, że w niniejszej sprawie obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo i ustalenia warunków zabudowy zostały oparte na wynikach przeprowadzonej analizy. W analizie tej uwzględniono zabudowę istniejącą na obszarze analizowanym.
Mając powyższe na względzie zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uznać należy za niezasadny.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 53 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. zauważyć przede wszystkim należy, że art. 53 ust. 4 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w czasie podejmowania zaskarżonej decyzji, tj. w dniu [...] maja 2016 r.) miał 14 punktów (1-12 oraz 5a i 10a), z których punkty 11 i 12 dzieliły się na podpunkty. Zarzut ten jest więc wadliwie zredagowany, gdyż nie wskazuje konkretnej jednostki redakcyjnej art. 53 ust. 4 u.p.z.p., która zdaniem strony skarżącej kasacyjnie miała zostać naruszona. Jedynie z treści tego zarzutu można domyślać się, że chodzi tu o naruszenie punktu 2 art. 53 ust. 4 u.p.z.p. i w odniesieniu do tego unormowania zostanie przeprowadzona analiza zasadności omawianego zarzutu.
Stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 2 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. prezydent miasta wydaje decyzję o warunkach zabudowy po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (j.t. Dz.U. z 2014 r. poz. 1446) i ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Fakt, że "w szeroko rozumianym obszarze analizowanym znajdowały się obiekty wpisane na listę zabytków nieruchomości prowadzoną przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K." nie sprawiał, że w odniesieniu do planowanej inwestycji konieczne było dokonanie uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Zgodnie z art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 maja 2016 r., formami ochrony zabytków są: 1) wpis do rejestru zabytków;
- 2) uznanie za pomnik historii;
- 3) utworzenie parku kulturowego;
- 4) ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. Z akt sprawy nie wynika, aby planowana inwestycja miała być realizowana na obszarze objętym formami ochrony zabytków, o których mowa w ww. przepisie, ani też, że dotyczy ona obiektu objętego taką ochroną. Zauważyć należy, że w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2016 r. w pkt IV wyraźnie podano, że teren objęty wnioskiem nie podlega ochronie w świetle przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a w motywach tej decyzji jednoznacznie stwierdzono, że odstąpiono od uzgodnień z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 pkt 1-3, 5-8 i 10-11 u.p.z.p., ponieważ planowana inwestycja nie jest położona na obszarach, dla których te uzgodnienia są wymagane. Ustaleń tych nikt nie kwestionował.
Zarzut naruszenia art. 53 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. nie ma w tej sytuacji usprawiedliwionych podstaw.
Podstaw takich nie ma też zarzut naruszenia § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2016 r. (s. 8-9) podano, że z uwagi na brak możliwości wyznaczenia górnej krawędzi elewacji frontowej na podstawie § 7 ust. 1 i 3 ww. rozporządzenia, organ parametr ten wyznaczył na podstawie ust. 4 tego paragrafu. Przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie był więc w tej sprawie stosowany, a zatem nie mógł zostać naruszony przez jego błędną interpretację.
W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.
Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
W odniesieniu do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnika postępowania wniosku o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego zauważyć trzeba, że art. 204 p.p.s.a. przewiduje – w razie oddalenia skargi kasacyjnej – możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez uczestnika postępowania. Z uwagi na powyższe wniosek ten oddalono.