Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. w K. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2009 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie środowiskowych uzgodnień, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzających ją decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] września 2008 r., Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 13 maja 2008 r. i Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] marca 2007 r.
W uzasadnieniu Sąd I instancji orzekł, że decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach uzgodnił w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych projekt budowlany stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] zlokalizowanej na działce ew. nr [...] przy ul. [...] w B. Zarząd B. w B. pismem z dnia 12 grudnia 2005 r. i na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wniósł o wznowienie postępowania zakończonego wskazaną wyżej ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Wskazał, że do dnia 5 grudnia 2005 r. pozostawał "poza procedurą" przygotowania decyzji pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej.
Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach odmówił wznowienia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w postępowaniu uzgodnieniowym projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji nie występowały żadne inne strony poza inwestorem, w związku z powyższym wnioskodawca nie może być uznany za stronę postępowania o uzgodnienie projektu budowlanego.
Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] maja 2008 r. uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego dotyczącego ustalenia, czy zainteresowany A. spełnia wymagania przepisów art. 28–34 k.p.a., tylko bez żadnych wyjaśnień w uzasadnieniu decyzji przesłał zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2007 r. Związkowi, uznając tym samym ten A. za stronę postępowania. Ponadto wskazał, że organ I instancji nie wyjaśnił statusu Związku w przedmiotowym postępowaniu.
A. przesłał na wezwanie organu I instancji stosowne dokumenty wskazujące, że A. reprezentuje interesy B. w B., z którego wniosku toczy się przedmiotowe postępowanie.
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach decyzją z dnia [...] września 2008 r. ponownie odmówił wznowienia postępowania.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. w K. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Główny Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach.
We wniesionej do Sądu I instancji skardze A. wniósł o uchylenie decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. w całości.
Wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji wyjaśnił, że zaskarżona decyzja jak i decyzje ją poprzedzające zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Sąd I instancji wskazał, że organy administracyjne w ogóle nie przeprowadziły wstępnej kontroli wniosku Związku o wznowienie postępowania. Organy nie zbadały czy wniosek został złożony w ustawowym terminie i nie wydały postanowienia o wszczęciu postępowania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. (wniosek oparty jest na ustawowej przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Sąd I instancji podkreślił, że dopiero bowiem po wszczęciu postępowania wznowieniowego organ będzie mógł merytorycznie zbadać, czy podmiot wnoszący podanie był stroną w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją.
Sąd I instancji wskazał także, że oczywistym naruszeniem procedury wznowieniowej było niezbadanie przez organy administracyjne podstawowej kwestii, a mianowicie czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w ustawowym terminie. Z treści wniosku o wznowienie postępowania wynika, iż A. powziął wiadomość o kwestionowanej decyzji w odrębnym postępowaniu dotyczącym uzyskania pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, a więc wcześniej niż wszedł w jej posiadanie, natomiast samą decyzję doręczono na jego żądanie przy piśmie z dnia 5 grudnia 2005 r. Zgodnie zaś treścią art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Sanitarny zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący kwestionuje bowiem stanowisko Sądu I instancji, że organy państwowej inspekcji sanitarnej w prowadzonych postępowaniach rażąco naruszyły prawo, przez co wypełnione zostały przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z powodu uznania, że A. nie był stroną postępowania co skutkowało wydaniem decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.)
Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz Głównego Inspektora Sanitarnego w Warszawie zwrotu kosztów sądowych postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędy pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przestanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że następujące zarzuty są zasadne.
Po pierwsze, pełnomocnik strony skarżącej zasadnie podniósł zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W przedmiotowej sprawie brak jest bowiem podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. z powodu rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego. Wynika to z tego, że w świetle art. 149 § 3 k.p.a. odmowa wznowienia postępowania następuje w formie decyzji, jeżeli wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne lub jeżeli uchybiono wymogom formalnym. Odmowa wznowienia może więc nastąpić z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Dlatego też może do niej dojść także, jeżeli w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji.
Powodem tym nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania, gdyż prowadziłoby to do oceny przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Jeśli mogą być wątpliwości co do legitymacji wnoszącego wniosek o wznowienie postępowania, czyli zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to postępowanie powinno być wznowione w celu zbadania czy dana podstawa występuje. Ponadto oczywiście nie są to jednak przesłanki do stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji organu I i II instancji z powodu rażącego naruszenia prawa, tylko do ich ewentualnie uchylenia, co potwierdza także linia orzecznictwa NSA, np. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1949/06, Lex nr 437529 czy też wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1747/07, Lex nr 484887. Ponadto, jeżeli w tej sprawie, co nawet podnosi Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, nie został jednoznacznie ustalony termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, to nie można jednoznacznie przesądzić czy postępowanie to powinno zostać wznowione czy tez nie.
Dlatego też brak ustalenia okoliczności zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania jest naruszeniem, które może (ale nie musi) mieć wpływu na wynik sprawy. Ponadto wybór jednej z możliwych interpretacji przepisu prawa, tj. w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują bowiem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Rozbieżność orzecznictwa w zakresie wykładni art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wyklucza więc uznanie, że doszło do rażącego naruszenia cytowanego przepisu.
Po drugie, należy podkreślić, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowienie postępowania może nastąpić tylko na wniosek strony, a nie z urzędu. Dlatego też na wstępnym etapie badania wniosku o wznowienie postępowania dokonuje się badania zarówno terminu do złożenia wniosku jak i przesłanek podmiotowych. W przypadku, gdy organ ustali, że wniosek został złożony po terminie bądź nie pochodzi od strony, wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania. Po pierwsze bowiem, zarówno brzmienie art. 145 § 1 pkt 4 jak i art. 147 wyraźnie wskazuje, że wznowione postępowanie toczyć się ma z udziałem strony, a nie wnioskodawcy, który za stronę się uważa. Oznacza to, że jeżeli na wstępnym etapie postępowania organ ustali, że podanie pochodzi od strony, to powinien wydać postanowienie o wznowieniu postępowania (ale dopiero po jednoznacznym ustaleniu przesłanki podmiotowej).
Następnie rozpoznając sprawę i ustalając, czy wystąpiły przesłanki wznowienia postępowania (w tym przypadku przesłankę z pkt 4), nie bada już czy wnioskodawca jest stroną, bowiem to już ustalono, lecz czy wnioskodawca ten brał udział w postępowaniu, a jeżeli nie to czy nastąpiło to bez jego winy. Dlatego też – badanie czy wnioskodawca jest stroną nie jest badaniem przesłanki z pkt 4, ponieważ badanie przesłanki wznowienia określonej w tym punkcie zawsze odnosi się do strony, jej udziału w sprawie i kwestii zawinienia. Ponadto dopiero w zależności od tych ustaleń wydaje jedną z decyzji określonych w art. 151. Co więcej, jeżeli z jakichkolwiek przyczyn okazałoby się po wznowieniu postępowania, że jednak wnioskodawca nie jest stroną, to powinno to skutkować umorzeniem postępowania wznowieniowego, ponieważ to postępowanie może zostać wszczęte i toczyć się wyłącznie z udziałem strony.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Odstąpienie od orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego w całości ma swoją podstawę w art. 207 § 2 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ponoszenie przez stronę będącą organizacją społeczną skutków błędnego poglądu Sądu I instancji byłoby trudne do zaakceptowania ze względu na zasady sądowej kontroli aktów administracyjnych.