Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 listopada 2007 r., II SA/Kr 1132/06, oddalił skargę E. W. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego na działce nr [...] obr. 9 K. przy ul. [...] w Krakowie wybudowanego z odstąpieniem od warunków i ustaleń decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 1998 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę – jako bezprzedmiotowe - ze względu na wykonanie tej inwestycji w okresie ważności decyzji o pozwoleniu na budowę i skuteczne przystąpienie do użytkowania budynku. W uzasadnieniu organ powołał się na fakt, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte w dniu 19 października 2004 r., w wyniku pisma T. P..
Jednocześnie w dniu 5 listopada 2004 r. E. W. zgłosiła zakończenie budowy i przystąpienie do użytkowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego swoją decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. zgłosił wobec przystąpienia do użytkowania sprzeciw. Jednak w wyniku doręczenia zastępczego tego sprzeciwu należy przyjąć, że nastąpiło ono po upływie ustawowego terminu (art. 44 k.p.a.), wobec tego zawiadomienie o zakończeniu budowy było skuteczne. Postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe bowiem budowa została zakończona. W wyniku odwołania T. P. organ II instancji decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu powołał się na fakt, iż przedmiot postępowania – odstępstwa od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę - istnieje, a wiec sprawa wina być rozpoznana w oparciu o przepisy Prawa budowlanego Nie można umorzyć postępowania, jeżeli strona żąda rozpatrzenia sprawy co do istoty. Organ powołał się też na to, że stroną postępowania powinna być także E. P., będąca obok T. P., współwłaścicielką działki nr [...].
W skardze do Sądu E. W. podniosła, że swój budynek budowała legalnie, a nieistotne odstępstwa od decyzji były zgodne z wówczas obowiązującymi przepisami. Podniosła też, że nie można zmienić faktu nie zgłoszenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w ustawowym terminie sprzeciwu, ani też wydanego przez ten organ zaświadczenia z dnia 3 czerwca 2005 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego wyroku oddalającego skargę stwierdził, że organy administracji obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w postępowaniu. Z akt sprawy wynika, że współwłaścicielką działki nr [...] jest, obok T. P., jego żona E. P., której nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu jako stronie. Sąd zauważył też, że przedmiotem postępowania wszczętego na wniosek T. P. były odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, a więc organ powinien rozpatrzyć sprawę zgodnie z tym, wielokrotnie ponawianym w późniejszych pismach, wnioskiem dotyczącym różnych uchybień – zmiany elewacji, poziomu wokół budynku, odprowadzania wód opadowych. Organ I instancji tych kwestii nie wyjaśnił, a umorzył postępowanie z uwagi na wykonanie inwestycji w okresie ważności decyzji o pozwoleniu na budowę i skutecznego przystąpienia do użytkowania. Oznacza to, że organ I instancji naruszył przepisy art 7 i 77 k.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie.
Organ odwoławczy podniósł także niejasności związane z doręczeniem skarżącej decyzji o sprzeciwie. W konsekwencji trafnie organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzje i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji wskazując jednocześnie okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W skardze kasacyjnej E. W. zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- - art. 151 w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit. c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ II instancji przepisów art. 7 i 77 k.p.a. w wyniku wydania zaskarżonej decyzji w oparciu o dwojakie, sprzeczne ustalenia, co do tej samej okoliczności – raz, że sprzeciw w drodze decyzji z dnia [...] listopada 2004 r. był prawnie nieskuteczny, a wiec sytuacja prawna odpowiadała brakowi takiego sprzeciwu, a drugi raz, że istnieją wątpliwości, co do prawnej bezskuteczności sprzeciwu, a zatem należało podjąć decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia;
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak rozważenia w uzasadnieniu wyroku zarzutów podniesionych w skardze, co powoduje brak pewności czy były one przedmiotem analizy oraz naruszenie art 1 § 1 i 2 "Prawa o ustroju sądów powszechnych" przez brak wskazania przepisów prawa materialnego – Prawa budowlanego – które stanowiły wzorzec oceny prawidłowości działania organów nadzoru budowlanego w sprawie, co skutkuje wyłączeniem możliwości kontroli kasacyjnej.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z zaskarżonej decyzji wynika, że kwestia braku istnienia w obrocie prawnym sprzeciwu została przesądzona, następnie zaś kwestionuje się w nim ten fakt, uznając, iż jest on wątpliwy. W tej sytuacji sprawa została rozstrzygnięta przez organ II instancji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a więc z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. Sąd nie orzekał, zatem w granicach sprawy bowiem nie objął swą kontrolą złożonego sprzeciwu, a tym samym nie rozważył jego znaczenia dla spray. Organ odwoławczy nie rozpoznał w postępowaniu odwoławczym sprawy ponownie, zaprzeczając samemu sobie w swych ustaleniach. Ustalenie, że sprzeciw został złożony skutkować winno wszczęciem z urzędu postępowania w kwestii ewentualnych odstępstw od warunków projektu lub obowiązujących przepisów. Prowadzenie drugiego postępowania z wniosku T. P. byłoby wówczas niedopuszczalne. Decyzja organu I instancji byłaby wówczas trafna. Sąd naruszył więc art 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 § 1 p.p.s.a.
Sąd nie wskazał też, dlaczego nie podziela argumentacji zawartej w skardze – naruszył więc art. 141 § 4 p.p.s.a.. Nie podał też w oparciu, o które przepisy prawa budowlanego analizował sprawę. Skarżąca podkreślała zaś, że jej działanie było zgodne z prawem i podlegało ochronie prawnej. W konsekwencji tok rozumowania Sądu nie może zostać poddany kontroli kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna, chociaż odpowiada, co do zasady, powyższym założeniom, to nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
Istotą kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej, tak, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja taka stanowi odstępstwo od reformatoryjnego, co do zasady, modelu postępowania odwoławczego. Organ II instancji musi taką decyzję wydać w sytuacji, w której organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub przeprowadził je w formie szczątkowej. W takiej sytuacji organ odwoławczy nie może merytorycznie rozpoznać sprawy, gdyż nie zna jej stanu faktycznego.
Jednocześnie nie może w pełnym zakresie, samodzielnie, przeprowadzić postępowania dowodowego z dwóch względów. Po pierwsze na podstawie art. 136 k.p.a. może przeprowadzić wyłącznie uzupełniające postępowanie dowodowe, a nie postępowanie pełne. Po drugie, jeżeli nawet organ odwoławczy przeprowadziłby takie postępowanie wyjaśniające za organ I instancji to naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikająca z art. 15 k.p.a. Pozbawiłby strony możliwości kwestionowania stanu faktycznego sprawy w drodze odwołania, które w sposób oczywisty nie przysługuje od decyzji organu II instancji. Tak więc w sytuacji, która miała miejsce w rozpoznawanej sprawie zasadnie organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi i instancji w celu rozpoznania wniosków T. P. złożonych w piśmie wszczynającym postępowanie i w kolejnych pismach składanych w jego toku. W myśl art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. okoliczność, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu stanowi przesłankę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną.
Jeżeli fakt taki ujawni się w toku postępowania odwoławczego, organ II instancji winien uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji – aby zapewnić stronie prawo do czynnego udziału w postępowaniu – art. 9 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie E. P. nie brała udziału w postępowaniu przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego. Oprócz tego organ odwoławczy uznał, że przedmiotem postępowania są odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, a więc przedmiot postępowania istnieje, a więc umorzenie postępowania było błędne.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie sanował naruszenia prawa – art. 7 i 77 k.p.a. przez niezauważenie, że organ odwoławczy dwukrotnie, za każdym razem odmiennie ustosunkował się do faktu niedoręczenia w terminie decyzji zgłaszającej sprzeciw od zamiaru przystąpienia do zamiaru użytkowania obiektu. Organ bowiem w pierwszym przypadku, prezentując stan faktyczny sprawy, stwierdził okoliczność uchybienia terminu do wniesienia sprzeciwu, a w drugim miejscu uznał, że okoliczności dotyczące wniesienia i doręczenia tego sprzeciwu budzić mogą wątpliwości, a skoro organ I instancji i tak ma ponownie rozpoznać sprawę, to winien te okoliczności wyjaśnić. Tak więc pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej nie jest trafny.
Chybiony jest też zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak rozważenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podniesionych w skardze zarzutów. Skoro zaskarżoną decyzją była decyzja kasacyjna organu odwoławczego, a podstawowa przyczyną jej wydania było pominięcie jednej ze stron w prowadzonym postępowaniu, to ustosunkowywanie się do merytorycznych zrzutów przeciwko decyzji byłoby przedwczesne. Na marginesie można odnotować, że w podstawach skargi kasacyjnej zarzucono też naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, które to przepisy, jako mające zastosowanie do pionu sądów powszechnych nie mogą mieć żadnego zastosowania w rozpoznawanej sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jednak powołano się już na naruszenie przepisów ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych zarzucając Sądowi I instancji brak wskazania przepisów prawa materialnego, które stanowiły wzorzec dla oceny działania organów administracji. Zauważyć należy jednak, iż w stosunku do kasacyjnej decyzji organu odwoławczego taki "wzorzec" stanowią przepisy k.p.a., a zwłaszcza art. 138 § 2.
Dodać można, że naruszenie przepisów postępowania, jako podstawa skargi kasacyjnej, może być skuteczne wyłącznie wtedy, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej zaś takiego związku nie wykazano.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.