Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 762/10

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 27 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 532/09, oddalił skargę S. A. na uchwałę Rady Miasta Biłgoraj z dnia 26 czerwca 2009 r., nr XLIV/368/09 w przedmiocie odrzucenia zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną uchwałą Rada Miasta Biłgoraj rozpatrzyła nieuwzględnione zarzuty wniesione podczas ponownego wyłożenia do wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Biłgoraj – osiedle N., opracowanego zgodnie z uchwałą Rady Miasta Biłgoraj Nr LII/240/98 z dnia 15 kwietnia 1998 r. Uchwałą tą odrzucony został zarzut S. A., właścicielki działki nr [...] arkusz [...], która nie wyraziła zgody na przeznaczenie części działki (ok. 10 m) na ulicę lokalną, a części na tereny budowlane. Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały, ulica [...] jest ważnym elementem miejskiego układu komunikacyjnego i przewidziana została w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Biłgoraj. Planowany przebieg tej ulicy, która łączy tereny miejskie położone na północy w rejonie ul. [...] z osiedlem N., wynika z zasad i przepisów dotyczących projektowania ulic i skrzyżowań.

Organ wskazał ponadto, iż przedmiotowa ulica w planie osiedla N. przechodzi od skrzyżowania z ulicą [...], którego lokalizacja została ustalona wcześniej w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego osiedla D. w Biłgoraju, obejmującym tereny położone po północnej stronie ulicy [...]. W liniach rozgraniczających ulicy [...], która w przyszłości będzie miała szczególne znaczenie po przeznaczeniu pod zabudowę i zainwestowaniu terenów położonych na południe od osiedla, zaprojektowana jest pełna miejska infrastruktura techniczna (wodociąg, kanalizacja sanitarna i deszczowa, sieć gazowa i in.). Organ podkreślił również, że przyjmując skrzyżowanie ulicy lokalnej z ulicą [...] za ustalone dla planu, nie ma możliwości alternatywnego prawidłowego rozwiązania przebiegu ulicy lokalnej [...], które uwzględniałoby zarzut skarżącej dotyczący odcinka tej ulicy, obejmującego fragment należącej do niej działki nr [...].

Organ poinformował również S. A. o możliwości uzyskania działki budowlanej w drodze wymiany z właścicielem działki nr [...], możliwości żądania wykupienia należącej do niej działki nr [...] oraz o możliwości ubiegania się – po uchwaleniu planu – o działkę zamienną albo odszkodowanie na podstawie art. 36 ust. 1, 2 i 12 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

W skardze na powyższą uchwałę S. A. zarzuciła Radzie Miasta Biłgoraj naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a/ ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), polegające na braku zawiadomienia skarżącej przez Burmistrza Miasta Biłgoraj na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu mimo, iż jej interes prawny, jako właścicielki działki nr [...], przez którą przebiegać ma droga nr [...], zostaje naruszony ustaleniami planu.

Ponadto skarżąca zarzuciła organowi niezgodność ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Biłgoraj – osiedle N. z uchwałą Nr LIV/247/98 Rady Miasta Biłgoraj z dnia 26 maja 1998 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Biłgoraj, zmienioną uchwałą Nr XVII/106/03 Rady Miasta Biłgoraj z dnia 26 listopada 2003 r.

Zdaniem skarżącej, z części graficznej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Biłgoraj wynika, że należąca do niej działka nr [...] ma być przeznaczona na zabudowę mieszkaniową z przewagą jednorodzinnej, zatem przewidywane w projekcie planu miejscowego zlokalizowanie ulicy lokalnej [...] na części tej działki uniemożliwi jakiekolwiek inne jej wykorzystanie.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Biłgoraj wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania. Jak wskazał organ, ogłoszenie o przystąpieniu do opracowania planu miejscowego Miasta Biłgoraj – Osiedle N. było zamieszczone w Tygodniku Zamojskim Nr 19 z dnia 13 maja 1998 r. i wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Biłgoraj w dniach 4 maja – 30 czerwca 1998 r. z podaniem miejsca i terminu składania wniosków, przepisy zaś obowiązującej wówczas ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie nakładały na organy obowiązku indywidualnego zawiadamiania właścicieli nieruchomości o przystąpieniu do opracowania planu.

Ponadto organ wskazał, iż po opracowaniu planu odbyło się pierwsze wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu, o którego terminie skarżąca została poinformowana pismem z dnia [...] listopada 2000 r., znak [...]. Po uchwaleniu zmiany studium w dniu 26 listopada 2003 r., które skutkowało zmianą ustaleń projektu planu miejscowego, projekt planu po odpowiedniej korekcie został ponownie wyłożony do publicznego wglądu. O terminie ponownego wyłożenia projektu skarżąca została powiadomiona pismem z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...]. Skarżąca wniosła następnie zarzut do projektu planu miejscowego, który został odrzucony przez radę Miasta Biłgoraj. Zdaniem organu powyższe świadczy o tym, iż skarżąca nie tylko była powiadamiana o wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu, ale brała czynny udział w procedurze sporządzania tego planu.

Ustosunkowując się do drugiego zarzutu skargi, organ przyznał, iż działka nr [...] położona jest w obszarze o funkcji dominującej mieszkaniowej mieszanej (MN), zaś zgodnie z pkt 7.2(1)f części opisowej studium, granice tego obszaru wskazane w części graficznej uściślane są w projekcie planu miejscowego. Jednakże, jak podniósł organ, oprócz głównych ciągów komunikacyjnych, studium przewiduje również ważniejsze ulice lokalne, w tym ulicę nr [...], projektowaną na działce skarżącej. Zdaniem organu, na ustalenia projektu planu mają wpływ nie tylko uwarunkowania terenu objętego opracowaniem, lecz również uwarunkowania stanu istniejącego, stanem zaś istniejącym jest lokalizacja skrzyżowania w pasie ulicy [...] z zaprojektowaną ulicą lokalną w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego osiedla D. Powyższe przesądziło o przebiegu ulicy [...] na działce skarżącej, gdyż działka ta jest przedłużeniem przedmiotowej ulicy w kierunku południowym zgodnie z zasadą podaną w studium.

Organ powołał się przy tym na pkt 7.2(2)a warunków realizacji studium oraz na przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie powołanym na wstępie wyrokiem uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał, że wprawdzie kwestionowane ustalenie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Biłgoraj – osiedle N. ingeruje w prawo własności skarżącej, jednak zaskarżona uchwała odrzucająca wniesiony przez nią zarzut nie narusza prawa. Przyjęte w projekcie planu ustalenie dotyczące przebiegu ulicy lokalnej [...] przez należącą do skarżącej działkę nr [...] mieści się bowiem w granicach uprawnień gminy wynikających z ustawy i nie narusza obowiązującego prawa.

Jak zaznaczył Sąd, prawo własności, choć konstytucyjnie chronione, może być ograniczone w drodze aktu o randze ustawy. Takim aktem ograniczającym prawo własności jest ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, na podstawie której uchwalany jest plan miejscowy. Plan miejscowy sam w sobie nie wprowadza ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, a jedynie konkretyzuje w tym zakresie regulacje ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami prawa kształtuje sposób wykonywania prawa własności i w istotny sposób determinuje treść prawa własności w zakresie wykorzystywania nieruchomości (art. 33 ustawy).

W związku z tym wszelkie rozstrzygnięcia planistyczne, które ograniczają właściciela w sposobie korzystania z nieruchomości muszą być dokonywane z uwzględnieniem obowiązującego prawa. W okresie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym instrumentem ochrony indywidualnych interesów właścicieli nieruchomości położonych na obszarze objętym miejscowym planem była możliwość składania zarzutów do projektu planu (art. 24 ust. 1 ustawy), przy czym obowiązek uwzględnienia zgłoszonego zarzutu powstawał wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia wnoszącego zarzut było związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Odrzucenie zaś zarzutu wkraczającego w zakres tzw. "władztwa planistycznego" uznać należy za działanie w granicach przysługujących Radzie uprawnień i - o ile uprawnień nie nadużyła i nie naruszyła obowiązującego prawa - Sąd nie jest władny stwierdzić nieważności uchwały o odrzuceniu zarzutu.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd wskazał, że badając legalność zaskarżonej uchwały, nie oceniał jej z punktu widzenia celowości i słuszności przyjętego w planie ustalenia co do przebiegu ulicy lokalnej [...], a jedynie, czy prawidłowo rozstrzygnięto o odrzuceniu zarzutu.

Jak wskazał Sąd, na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy, właściwe organy zobligowane były na mocy art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy do badania spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie w stosunku do nieruchomości skarżącej zasada ta została zachowana. Ulica [...], której fragment przebiegać ma przez część działki skarżącej, przewidziana została w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Biłgoraj. Zarówno ze studium, jak i z miejscowego planu wynika, iż działka skarżącej położona jest na obszarze oznaczonym symbolem "MN" – zabudowa mieszkaniowa.

Ponadto w części tekstowej studium wskazano, iż określone na rysunku granice wyznaczonych obszarów nie są ścisłą delimitacją, określają jedynie zasady podziału obszarów, zaś linie rozgraniczające te obszary powinny zostać uściślone w planach miejscowych (7.2.(1)f – warunki realizacji studium – k. 3 akt administracyjnych). Podkreślono również, że wskazane na rysunku studium ulice, w tym ważniejsze lokalne, zostały wykreślone orientacyjnie, zaś linie regulacyjne tych ulic i ich parametry techniczne muszą spełniać wymogi odpowiednich przepisów prawnych i wytycznych projektowania, natomiast ulice lokalne o mniejszym strukturalnie znaczeniu – pominięte w rysunku studium – powinny być wyznaczone w planach miejscowych terenów osadniczych nowych bądź przebudowanych (7.2.(2)a i b– elementy liniowe – k. 3 akt administracyjnych).

Jak podniósł organ, o przebiegu ulicy [...] na części działki należącej do skarżącej przesądziła lokalizacja w pasie ulicy [...] skrzyżowania z ulicą lokalną, której przebieg został ustalony wcześniej w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego osiedla D. w Biłgoraju, obejmującym tereny położone po północnej stronie ulicy [...]. Działka skarżącej jest bowiem przedłużeniem ulicy [...] w kierunku południowym zgodnie z zasadą podaną w studium. Zatem doprecyzowanie w planie miejscowym przebiegu i parametrów ulicy lokalnej [...] - w ocenie Sądu - w żaden sposób nie narusza ustaleń studium w zakresie zachowania spójności co do ogólnych zasad zagospodarowania terenu określonych w studium. Stąd zarzut skarżącej w tym zakresie Sąd uznał za chybiony.

Również zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a/ ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z brakiem zawiadomienia skarżącej przez Burmistrza Miasta Biłgoraj na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu miejscowego, Sąd uznał za bezzasadny. Art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a/ ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nakładał, na organ obowiązek indywidualnego zawiadamiania na piśmie o przystąpieniu do opracowania planu właścicieli nieruchomości, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu, co organ w niniejszej sprawie uczynił. Po opracowaniu planu miejscowego Biłgoraj – osiedle N. odbyło się bowiem pierwsze wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu, o którego terminie skarżąca została poinformowana pismem z dnia [...] listopada 2000 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru - k. 14 akt administracyjnych).

Następnie, po uchwaleniu zmiany studium w dniu 26 listopada 2003 r., które skutkowało zmianą ustaleń projektu planu miejscowego, projekt planu po odpowiedniej korekcie został ponownie wyłożony do publicznego wglądu, o którego terminie skarżąca została powiadomiona pismem z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...] (zwrotne potwierdzenie odbioru - k. 15 akt administracyjnych).

W tej sytuacji Sąd uznał, że skarżąca nie wykazała, aby zaskarżona uchwała o odrzuceniu zarzutu do projektu planu miejscowego została podjęta z naruszeniem prawa. Jej podjęcie zostało poprzedzone wyczerpaniem procedury określonej w art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zaskarżona uchwała zawiera uzasadnienie prawne i faktyczne, wywodzące dlaczego został dokonany taki a nie inny wybór wariantu planu odnośnie do przebiegu ulicy lokalnej [...]. Jeżeli zatem działanie organu w zakresie planowania przestrzennego mieści się w granicach prawa, brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały o odrzuceniu zarzutu.

Wobec powyższego powołanym na wstępie wyrokiem Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku S. A., reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła następujące zarzuty:

1. I. naruszenie prawa materialnego, tj.:
2. 1) art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na skutek błędnej wykładni tego przepisu przejawiającej się nieuwzględnieniem w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Biłgoraj – osiedle N. niezgodności zapisów i ustaleń do działki skarżącej i braku spójności rozwiązań projektu z uchwałą Nr LIV/247/98 Rady Miejskiej w Biłgoraju z dnia 26 maja 1998 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Biłgoraja zmienionego uchwałą Nr XVII/106/03 Rady Miasta Biłgoraj z dnia 26 listopada 2003 r. w zakresie przeznaczenia wymienionej działki;
3. 2) art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które polegało na błędnej jego wykładni polegającej na uznaniu, że przepis ten został prawidłowo wskazany w podstawie prawnej podjęcia zaskarżonej uchwały Rady Miasta Biłgoraj z dnia 26 czerwca 2009 r. w sytuacji, gdy przepis ten stanowił podstawę do wniesienia skargi przez skarżącą do Sądu na uchwałę o odrzuceniu zarzutów, a nie do podjęcia wymienionej uchwały;
4. 3) art. 18 ust. 2 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny, które polegało na jego błędnej wykładni polegającej na uznaniu, że przepis ten został prawidłowo wskazany w podstawie prawnej podjęcia zaskarżonej uchwały w sytuacji, gdy przepis ten stanowi podstawę do działań Burmistrza jak przyjęcie protestów i zarzutów, ich rozpatrzenie oraz przedstawienie nieuwzględnionych Radzie Miasta Biłgoraj, a nie stanowi podstawy do podjęcia wymienionej uchwały;
5. 4) art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które polegało na jego błędnej wykładni polegającej na uznaniu, że zaskarżona uchwała w części odnoszącej się do działki nr 96 stanowiącej własność skarżącej zawiera prawidłowe uzasadnienie prawne na skutek tylko przytoczenia przepisów art. 4 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 1, 2, 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bez przytoczenia ich treści i wyjaśnienia w sytuacji, gdy – w ocenie skarżącej – prawidłowe uzasadnienie prawne powinno zawierać nie tylko wskazanie samych przepisów, ale także przytoczenie ich treści z jej wyjaśnieniem;
6. II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie i nierozważenie naruszeń prawa wymienionych w pkt 2, 3, 4 podstaw kasacyjnych, które nie były podniesione w skardze, a które Sąd I instancji miał obowiązek uwzględnić, gdyż nie jest związany zarzutami skargi i powołaną podstawą prawną.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi i instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie sprawy i orzeczenie o nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie od Rady Miasta Biłgoraj na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.

Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej odnosi się do badanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kwestii spójności uchwalonego planu miejscowego z postanowieniami studium. Ustaleniom Sądu w tym zakresie nie można zarzucić wadliwości. W skardze kasacyjnej podnosi się brak zgodności postanowień studium i miejscowego planu w odniesieniu do działki skarżącej, podczas gdy Sąd I instancji wyjaśniał, że na gruncie przepisów poprzednio obowiązujących obowiązywała zasada spójności planu i studium i że zasada ta została zachowana, z obu aktów – studium i planu miejscowego wynika, że działka skarżącej położona jest na obszarze zabudowy mieszkaniowej. Z części tekstowej studium wynika, że określone na rysunku granice wyznaczonych obszarów określają tylko zasady podziału obszarów, a linie rozgraniczające te obszary powinny być uściślone w planach miejscowych, wskazane na rysunku studium ulice, w tym ważniejsze lokalne, zostały wykreślone orientacyjnie a ich linie regulacyjne i parametry techniczne muszą spełniać wymogi wynikające z przepisów prawa.

Analiza postanowień studium i planu miejscowego, doprecyzowanie w tym planie przebiegu i parametrów ulicy lokalnej [...], lokalizacja w pasie ulicy [...] skrzyżowania z ulicą lokalną, której przebieg został ustalony wcześniej w planie zagospodarowania przestrzennego osiedla D., nie potwierdza zarzutów skarżącej dotyczących braku spójności wskazanych aktów.

Zasadne natomiast są zarzuty odnoszące się do wskazania nieprawidłowych podstaw prawnych zaskarżonej uchwały w sprawie rozpatrzenia nieuwzględnionych zarzutów. Mimo zasadności tych zarzutów nie można uznać, że powołanie wadliwych podstaw prawnych uchwały, w sytuacji gdy istnieją podstawy prawne do podjęcia uchwały w tym przedmiocie, narusza prawo w stopniu, który uzasadniałby stwierdzenie jej nieważności. Takie stanowisko jest w orzecznictwie ugruntowane.

Nie jest zasadny także zarzut odnoszący się do uzasadnienia zaskarżonej uchwały, bo choć rzeczywiście uzasadnienie prawne ogranicza się do wskazania przepisów, to z uzasadnienia faktycznego wynikają przesłanki uzasadniające podjęcie uchwały o takiej treści i nie można uznać w tej sytuacji, że miało to wpływ na wynik sprawy.

W sytuacji, gdy wadliwe wskazanie podstaw prawnych zaskarżonej uchwały nie mogło, wobec istnienia podstaw prawnych jej podjęcia, skutkować jej nieważnością, to nie mógł również zostać uwzględniony zarzut niedostrzeżenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny tych uchybień.

Zważywszy na powyższe, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.