Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej WSA) wyrokiem z dnia 3 lutego 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1915/08, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] S.A. w G., Oddział w P. (zwanej dalej Spółką), na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] października 2008 r., [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację inwestycji celu publicznego – uchylił zaskarżoną decyzję i rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Prezydent Miasta Płocka decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. odmówił Spółce wydania zezwolenia na zlokalizowanie linii napowietrznej nN w pasie drogowym ulicy [...] w Płocku. SKO utrzymało w mocy tę decyzję wskazując, że przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) wskazują, iż pasy drogowe powinny służyć przede wszystkim potrzebom ruchu drogowego. Obiekty i urządzenia niezwiązane z tym ruchem wymagają, zgodnie z art. 39 ust. 3 tej ustawy, zezwolenia właściwego zarządcy drogi, wskazując warunek "szczególnie uzasadnionego przypadku". Zarządca drogi korzysta z uznania administracyjnego, a zakaz lokalizacji obiektów niezwiązanych z ruchem drogowym stanowi zasadę. Wyjątek jest dopuszczalny o tyle, o ile m.in. inwestycja nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Decyzja odmowna nie przekracza granic uznania, gdyż projektowana linia napowietrzna może wywoływać zagrożenie dla ruchu drogowego, np. wskutek jej zerwania.
Skargę na tę decyzję złożyła Spółka zarzucając organom naruszenie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych oraz art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. Skarżąca stwierdziła, że projektowana linia nie stwarza zagrożenia dla ruchu drogowego, gdyż wskazane przez organ zagrożenia dotyczą tylko linii wysokiego napięcia, nie odnoszą się do kabli niskiego napięcia wyposażonych w izolację. Ponadto, wskazany we wniosku sposób zasilania budynków w energię jest jedynym możliwym i nie narusza żadnych przepisów prawa.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżanej decyzji.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę uwzględnił stwierdzając, że SKO przy jej wydawaniu naruszyło prawo w stopniu uzasadniającym jej eliminację z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Stosownie do art. 39 ust. 3 tej ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej.
Szczególnie uzasadnione przypadki to takie, w których lokalizacja w pasie drogowym obiektu lub urządzenia niezwiązanego z ruchem drogowym nie będzie kolidowała z funkcjonalnością drogi i potrzebami ruchu drogowego, a nadto z innymi przepisami (w tym z prawem miejscowym), a ponadto będzie uzasadniona. Orzekające organy podkreśliły rolę zagrożeń, jakie projektowana inwestycja (energetyczna linia napowietrzna) może wywoływać dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, wskazując warunki atmosferyczne, które są w stanie tę linię uszkodzić. Stwierdzono, że podstawowe znaczenie mogą mieć w tym względzie częste przypadki "zerwania trakcji elektrycznej" wskutek zdarzeń o charakterze żywiołowym.
W ocenie WSA argumentacja ta nie spełnia jednak wymogów stawianych decyzjom uznaniowym, do jakich należy zaskarżone rozstrzygnięcie. Istotą decyzji uznaniowej w sprawie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z ruchem drogowym jest tytuł organu do odmowy uwzględnienia podania; nie istnieje bowiem obowiązek wydania decyzji pozytywnej. Organ nie korzysta jednak z nieograniczonej swobody, gdyż powinien wykazać jakie kierowały nim argumenty. Motywy zawarte w uzasadnieniu są nazbyt ogólnikowe, gdyż oparto je wyłącznie na informacjach internetowych i doniesieniach prasowych. Uzasadnienie decyzji nie zawiera wywodów odnoszących się do konkretnego przypadku stanowiącego przedmiot załatwianej przez organy sprawy. Organy powinny wziąć pod uwagę charakterystykę miejsca, w którym linia ma być zlokalizowana oraz jej parametry konstrukcyjne, a następnie dokonać analizy realnych zagrożeń, jakie obiekt może wywołać. Brak takich ustaleń powoduje, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W skardze kasacyjnej SKO, reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżyło powyższy wyrok w całości. Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego w postaci art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych przez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że odmowa wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach i z tego powodu dokonanie oceny, że doszło do naruszenia prawa, a także naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), poprzez brak pełnej oceny akt sprawy w zakresie mającym wpływ na ustalenie, że SKO naruszyło przepisy postępowania, brak wszechstronnego rozpoznania sprawy, a także niespójność uzasadnienia.
Następstwem naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i naruszenie art. 151 tej ustawy poprzez niezastosowanie tego przepisu mimo, że organ nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, w tym, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.
Na tej podstawie sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, przy zasądzeniu od Spółki, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu naprowadzono, że przepisy prawa materialnego zostały naruszone poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że odmowa wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Według SKO, "to wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym obiektu budowlanego lub urządzenia niezwiązanego w potrzebami zarządzania drogami bądź potrzebami ruchu drogowego może nastąpić w szczególnie uzasadnionym przypadku"; to konstrukcja wydawania zezwoleń jest wyjątkiem od zasady, że pasy drogowe dróg publicznych służą wyłącznie potrzebom duchu drogowego. Nie jest uprawnione twierdzenie, że zasadą jest wydawanie zezwoleń na tego typu inwestycje w pasie drogowym, jak przyjął to – według SKO – WSA. Nieprawidłowo też przyjął WSA, że zagrożenie dla ruchu drogowego wywoływane przez projektowaną linię musi być realne, a nie potencjalne.
Nie można twierdzić, że tylko zupełny brak faktycznych zagrożeń jest w stanie dopuścić do legalnej lokalizacji w pasie drogowym inwestycji niezwiązanej z ruchem, jaki odbywa się na drodze. Obowiązują tu reguły podobne do obowiązujących podczas ustawiania znaków drogowych, których umieszczenie nie wymaga jednoznacznego udowodnienia zagrożenia, jakie na drodze może wystąpić. Zaznaczyć ponadto należy, że nawet najtrwalsze linie napowietrzne są podatne na uszkodzenia mechaniczne. Zjawisko występowania uszkodzeń linii jest stosunkowo częste, a zakres zagrożeń – szeroki; obejmuje: zerwanie lub obniżenie linii oraz porażenie prądem.
W zakresie naruszenia przepisów postępowania wskazano, że informacje internetowe, które w ocenie WSA były zbyt ogólnikowe, pochodziły od skarżącej Spółki, która jako przedsiębiorca dysponuje w tej dziedzinie fachową wiedzą, uwidocznioną w sieci internetowej. SKO w uzasadnieniu decyzji zaprezentowało prawidłowe wnioskowanie opisując własne rozumowanie. Zresztą część uzasadnienia wyroku WSA dotycząca powszechności zagrożeń wywoływanych przez linie energetyczne kłóci się z konkluzją Sądu, iż zasadą jest wydanie zezwolenia, a decyzja odmowna należy do sytuacji wyjątkowych, podyktowanych "szczególnie uzasadnionymi przypadkami". Skutkuje to znacznymi utrudnieniami w wykonaniu oceny prawnej Sądu przez SKO, w sposób jaki odpowiadałby wymogom art. 153 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie od SKO kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu stwierdzono, że rozpatrywanie skargi kasacyjnej w sprawie dotyczącej przyłącza napowietrznego "stało się bezprzedmiotowe", gdyż na mocy decyzji Prezydenta Miasta Płocka z dnia [...] marca 2009 r. Spółka uzyskała zezwolenie na przeprowadzenie przyłącza kablowego "w ulicy" [...] w Płocku. W związku z tym, po uchyleniu przez WSA decyzji odmownej, Spółka cofnęła wniosek w sprawie linii napowietrznej domagając się od SKO uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Płocka z dnia [...] sierpnia 2008 r. i umorzenia postępowania I instancji.
Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzono, że WSA nie dopuścił się naruszenia prawa uchylając decyzję SKO. Warunki uwzględnienia podania o zezwolenie zostały w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zawężone do "szczególnie uzasadnionych przypadków", a decyzja organu ma charakter uznaniowy. SKO naruszyło przepisy postępowania z powodu zbyt ogólnikowego uzasadnienia decyzji. Argumentacja SKO prowadzi do nieuprawnionych wniosków, że w ogóle budowa linii napowietrznych powinna być zakazana, gdyż każda z nich tworzy stan zagrożenia uniemożliwiający usytuowanie takiego obiektu w pasie drogowym.
W replice na odpowiedź, SKO podtrzymało wniesioną skargę kasacyjną, zwalczając pogląd o bezprzedmiotowości postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Nadto wskazało, że nie polegało na prawdziwe stanowisko Spółki, jakoby jedyną możliwością zasilania budynku mieszkalnego była linia napowietrzna.
Spółka w kolejnym piśmie procesowym podtrzymała stanowisko o bezprzedmiotowości postępowania kasacyjnego, ze wskazaniem na art. 161 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Dodatkowo wskazała na zmieniony stan faktyczny wynikający z faktu wyrażenia przez właściciela działki [...] przy ul. [...] w Płocku zgody na przeprowadzenie po tej działce linii kablowej. Zgoda ta legła u podstaw nowego wniosku i pozytywnej decyzji Prezydenta Miasta Płocka z dnia [...] marca 2009 r., a w konsekwencji decyzji tegoż organu z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółce pozwolenia na budowę linii kablowej wraz z przyłączami. Z tych względów nastąpiło cofnięcie wniosku w sprawie lokalizacji i linii napowietrznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy stwierdzić, że nie mogły być uwzględnione wnioski Spółki dotyczące umorzenia postępowania kasacyjnego. Wniesienie skargi na ostateczną decyzję Kolegium uruchomiło bowiem postępowanie sądowe, a ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarga została uwzględniona ze skutkiem uchylenia zaskarżonej decyzji, to skorzystanie przez SKO ze środka odwoławczego obligowało Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej. Na tym etapie postępowania cofnięcie przez Spółkę wniosku wszczynającego postępowanie przed organem I instancji w żadnym wypadku nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania sądowego i nie daje podstaw do umorzenia postępowania kasacyjnego na podstawie art. 161 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Przy zarzutach opartych na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 p.p.s.a., w pierwszej kolejności odniesienia wymaga zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak pełnej oceny akt sprawy w zakresie mającym wpływ na ustalenie, że SKO naruszyło przepisy postępowania, jak również brak wszechstronnego rozpoznania sprawy, a także niespójność uzasadnienia.
Z przepisów art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy oraz rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei art. 141 § 4 p.p.s.a. odnosi się do uzasadnienia wyroku i wymagań, jakim powinno odpowiadać.
W realiach sprawy WSA nie uchybił powyższym przepisom. Przede wszystkim należy stwierdzić, że granice sprawy wyznaczone zostały wnioskiem Spółki z dnia 1 kwietnia 2008 r. skierowanym do Miejskiego Zarządu Dróg Publicznych w Płocku, w przedmiocie uzgodnienia lokalizacji odgałęzienia linii napowietrznej nN w obrębie ul. [...] w Płocku dla zasilania budynków mieszkalnych zlokalizowanych na działkach Nr [...] i [...], gdzie przebieg projektowanej linii napowietrznej naniesiony został na załączniku graficznym w skali 1: 500. Z akt wynika, że do protokołu z dnia 18 kwietnia 2008 r. właściciel działki Nr [...] nie wyraził zgody na ułożenie linii kablowej, jako odgałęzienia do zasilania działek w zabudowaniach jednorodzinnych /karta 7 akt adm./. Rozstrzygnięcia więc wymagało, czy w konkretnym przypadku zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek" do wyrażenia zgody na lokalizację przedmiotowej linii w pasie drogowym ulicy [...].
Rozpoznając sprawę w granicach wyznaczonych tak sformułowanym wnioskiem organ I instancji decyzją z dnia 24 kwietnia 2008 r., przy lakonicznym uzasadnieniu odmówił wnioskowi, co trafnie zostało dostrzeżone przez SKO; organ odwoławczy po rozpatrzeniu odwołania Spółki, decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...] uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaznaczyć należy, że Kolegium wytknęło braki w zakresie uzasadnienia decyzji uznaniowej oraz wskazało na konieczność odniesienia się do argumentów podniesionych w piśmie z dnia 2 czerwca 2008 r., w którym Spółka wskazała m.in. na obowiązujący miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego, a także na prawomocną decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającą na budowie odgałęzienia napowietrznej linii niskiego napięcia 0,4 kV wraz z przyłączami kablowymi i złączami pomiarowymi dla zasilania budynków mieszkalnych do realizacji w Płocku przy ul. [...].
Rozpoznając ponownie sprawę Prezydent Miasta Płocka odmówił po raz wtóry wnioskowi; rozstrzygnięcie to utrzymane zostało w mocy decyzją Kolegium z dnia 6 października 2008 r. Właśnie to rozstrzygnięcie, w wyniku skargi Spółki, zostało przez WSA uchylone.
Przedstawiony tok postępowania jednoznacznie wskazuje, że postępowanie przez cały czas toczyło się w granicach wyznaczonych wnioskiem Spółki, co niezrozumiałym czyni zarzut wskazujący na naruszenie art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. i to poprzez brak pełnej oceny akt sprawy. O tym natomiast, że WSA orzekał na podstawie akt sprawy dokonując pełnej oceny zgromadzonego materiału świadczy sporządzone uzasadnienie, które wbrew skardze kasacyjnej odpowiada wzorcowi określonemu w przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawia bowiem stan sprawy, streszcza zarzuty skargi a także zawiera argumentację odnoszącą się zarówno do podstawy prawnej i jej wyjaśnienia, jak również braków, które zadecydowały o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Podkreślić w tym miejscu należy, że WSA zasadnie dopatrzył się luk w postępowaniu i aczkolwiek wprost tego nie stwierdził, to wykazał niekonsekwencję po stronie Kolegium: organ odwoławczy nie wyegzekwował do końca własnych wytycznych zawartych w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. Stąd też twierdzenie skargi kasacyjnej, że w wyniku naruszenia w/w przepisów postępowania sądowoadministracyjnego WSA naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie oraz art. 151 tej ustawy poprzez niezastosowanie tego przepisu mimo, że organ nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, w tym, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., jest chybione.
Jeszcze raz podkreślić należy, że uchylając zaskarżoną decyzję WSA wskazał na ogólnikowość rozstrzygnięcia, poprzez oparcie całej argumentacji wyłącznie na informacjach zamieszczonych w Internecie, a dotyczących ogólnych zagrożeń linii energetycznych. Wskazał jednocześnie na brak indywidualizacji wydanej odmowy polegającej na braku odniesienia się do charakterystyki miejsca, w którym linia ma być lokalizowana oraz jej parametrów konstrukcyjnych w aspekcie realnych zagrożeń, jakie obiekt ten może wywołać. Wobec tego zasadnie WSA zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania, skoro odmowa oparta została na ogólnikowych informacjach dotyczących zagrożeń, bez zindywidualizowania konkretnego przypadku. Stąd też zarzut naruszenia przepisów postępowania jest nieusprawiedliwiony.
Druga z podstaw kasacyjnych wskazuje na naruszenie prawa materialnego, a to art. 39 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że odmowa wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym urządzenia nie związanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach i z tego powodu dokonanie oceny, że doszło do naruszenia przez Kolegium prawa.
W stanie faktycznym sprawy przepis ten nie został naruszony, gdyż uchylając zaskarżoną decyzję WSA wskazał na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie stosował natomiast prawa materialnego, gdyż na tym etapie postępowania, przy stwierdzonych procesowych uchybieniach, nie było możliwości i potrzeby dokonania oceny subsumcji wskazanej normy prawnej. Stąd też zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieusprawiedliwiony, a zawarte w skardze kasacyjnej sugestie Kolegium w zakresie dokonanej przez WSA wykładni przepisów art. 39 ust. 1 i 3 ustawy, nie znajdują potwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
W żadnym miejscu uzasadnienia nie wskazano, że odmowa zezwolenia może nastąpić "w szczególnie uzasadnionym przypadku". Wręcz przeciwnie WSA podkreślił, że możliwość lokalizacji urządzenia w pasie drogowym jest możliwa tylko wtedy, gdy istnieje "szczególnie uzasadniony przypadek", przy czym pogląd ten stanowi kontynuację utrwalonej linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok z dnia 5 września 2008 r. sygn. II GSK 341/08, LEX nr 488287).
Ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, a w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania z art. 183 § 2 p.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a.