Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt IV SAB/Wa 146/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. W. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, polegającą na braku rozpatrzenia do dnia wniesienia skargi jego wniosku z dnia 10 maja 2010 r. o udostępnienie danych adresowych I. B. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Sąd wskazał, że przedmiotowa skarga została wniesiona do Sądu w dniu 14 czerwca 2011 r. przez pełnomocnika skarżącego - adwokata A. R., który w uzasadnieniu skargi podniósł, że jest pełnomocnikiem L. W. w sprawie cywilnej i został zobowiązany przez sąd powszechny do wskazania miejsca zamieszkania I. B. W związku z tym zobowiązaniem skarżący w dniu 18 maja 2010 r. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o udostępnienie żądanych danych.
W dniu 14 czerwca 2010 r. organ wezwał wnoszącego skargę do nadesłania pełnomocnictwa do działania przed organem wraz z dowodem uiszczenia opłaty skarbowej pod rygorem skutków prawnych z art. 64 § 2 k.p.a. Mimo wezwania skarżący nie uzupełnił braków wniosku, co skutkowało pozostawieniem wniosku bez rozpoznania, o czym skarżący został zawiadomiony pismem z dnia 9 listopada 2010 r.
W ocenie skarżącego stanowisko organu było bezprawne. Jako pełnomocnik strony w sprawie zawisłej przed Sądem Rejonowym w Sosnowcu był on umocowany do wszystkich łączących się ze sprawą czynności procesowych. Nadto wskazał, że w sprawie o podobnym stanie faktycznym organ nie żądał pełnomocnictwa a jedynie "przedstawienia kopii wezwania sądu obligującego powoda do wskazania adresu zamieszkania osoby". Według wnoszącego skargę żądanie potwierdzenia adresowego nie jest zaświadczeniem w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., ani nawet czynnością materialno-techniczną dotyczącą praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z czego wywodzi, że stanowisko organu zawarte w zawiadomieniu z dnia 9 listopada 2010 r. jest bezprawne.
W dniu 20 kwietnia 2011 r. organ udzielił odpowiedzi na skargę, w której wyjaśnił, że wnoszący skargę we wniosku o udostępnienie danych adresowych ze zbioru PESEL powoływał się na zobowiązanie go przez sąd powszechny do wskazania danych adresowych i załączył kserokopię tego wezwania.
Z kopii tego wezwania wynikało, że stroną toczącego się przed sądem powszechnym postępowania jest L. W., a to oznaczało, że to on jest stroną, która zainicjowała postępowanie przed organem a wnoszący skargę złożył wniosek w jego imieniu.
Organ wyjaśnił też, że w dniu 23 marca 2011 r. wnoszący skargę nadesłał pełnomocnictwo do działania w imieniu L. W. Organ uznał, że działa on w imieniu L. W. i jest uprawniony do uzyskania danych ze zbioru PESEL, o które wystąpił, i pismem z dnia 8 kwietnia 2011 r. żądane dane zostały udostępnione.
Odnosząc się do zarzutu bezczynności organ wyjaśnił, że wniosek o udostępnienie danych osobowych nie wszczął skutecznie postępowania w sprawie przed uzupełnieniem jego braków formalnych. Realizacja wniosku bez zbędnej zwłoki nie była możliwa wobec jego niekompletności a nie bezczynności organu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 22 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SAB/Wa 64/11, umorzył postępowanie sądowe na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądem administracyjnym (Dz. U. 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a.
Sąd wskazał, że skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł L. W. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. W uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że skoro w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności a następnie w związku ze złożoną skargą na bezczynność rozstrzygnął sprawę zainicjowaną wnioskiem strony to tym samym uwzględnił skargę w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. Nadto zasądził od organu na rzecz skarżącego 340 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Orzeczenie o kosztach oparł o przepis art. 201 § 1 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 5 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1963/11, uchylił zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu postanowienia zajął stanowisko, że nieprzedstawienie dokumentu pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym powinno być uzupełnione w trybie art. 64 § 2 k.p.a. i, że w sytuacji, gdy wniosek obarczony był wadą braku pełnomocnictwa, to obowiązkiem organu było wezwanie wnioskodawcy do jego uzupełnienia. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż wniosek złożony przez osobę, która nie posiada pełnomocnictwa nie może skutecznie wszcząć postępowania administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Wojewódzki niezasadnie uznał, że organ uwzględnił skargę w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. i wadliwie umorzył postępowanie.
Po ponownym rozpoznaniu przedmiotowej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt IV SAB/Wa 146/11, skargę oddalił. Powołując się na treść art. 153 p.p.s.a. Sąd uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ nie pozostawał w bezczynności. Sąd wyjaśnił, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go w ustawowym terminie wydaniem decyzji, postanowienia czy też innego aktu (czynności materialno-technicznej), bądź też nie podjął stosownej czynności w trybie procesowym, która zmierzałaby do usunięcia przeszkody wynikającej z przepisów a uniemożliwiającej zakończenie postępowania (patrz T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. LexisNexis, Warszawa 2005 r.).
Skarga na bezczynność stanowi środek służący przeciwdziałaniu przewlekłości postępowania organów administracji publicznej. Może być wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. Terminy załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym określają przepisy art. 35 k.p.a i przekroczenie tych przepisów oznacza stan bezczynności zaskarżalny do sądu administracyjnego. Bezczynność sąd bada na dzień rozpoznania skargi.
Skarżący obowiązany jest przed wniesieniem skargi wyczerpać środek prawny przewidziany w art. 37 k.p.a., tzn. wnieść zażalenie do organu wyższego stopnia na nie załatwienie sprawy w terminie. Według stanu prawnego na dzień wniesienia skargi (14 marca 2011 r.) w odniesieniu do bezczynności ministra nie ma zastosowania art. 37 § 1 k.p.a.
Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie w dniu 18 maja 2010 r. adwokat A. R. złożył w imieniu L. W. wniosek o udostępnienie danych adresowych I. B. ze zbioru PESEL. Wniosek taki zgodnie z art. 44h ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993, ze zm.) inicjuje postępowanie administracyjne odrębne od postępowania cywilnego w związku z którym zaistniała konieczność uzyskania określonych danych osobowych gromadzonych w zbiorze PESEL. Działający w imieniu strony pełnomocnik jest zobowiązany dołączyć do wniosku pełnomocnictwo zgodnie z art. 33 § 3 k.p.a. (oryginał lub urzędowo poświadczony odpis). W przypadku braku pełnomocnictwa na organie spoczywa obowiązek wezwania go do usunięcia braku formalnego ze wskazaniem terminu i pouczeniem o skutkach niewykonania czynności zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a.
Organ wezwał 14 czerwca 2010 r. A. R. do nadesłania pełnomocnictwa w terminie 7 dni i pouczył o skutkach nie dokonania czynności, tj. o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Wezwanie to ponowił 28 lipca 2010 r. Wobec nie dokonania czynności w określonym terminie pismem z dnia 9 listopada 2010 r. zawiadomił go o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Wnoszący skargę zarzucił, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania było bezprawne. Zarzut ten w ocenie sądu był niezasadny.
Sąd Wojewódzki wskazał, iż nieprzedstawienie dokumentu pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym może i powinno być uzupełnione w trybie art. 64 § 2 k.p.a.
Postępowanie sądowe oraz postępowanie administracyjne są postępowaniami autonomicznymi. Posiadanie pełnomocnictwa w sprawie cywilnej nie zwalnia pełnomocnika z obowiązku wylegitymowania się odrębnym pełnomocnictwem w sprawie administracyjnej. Skarżący działający jako pełnomocnik przed organem nie tylko nie przedłożył pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym, ale również nie złożył odpisu pełnomocnictwa, na podstawie którego działał przed sądem. Skoro nie uzupełnił braku formalnego mimo wezwania organu, to skutkiem niedokonania tej czynności było pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Wniosek, który nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa nie może skutecznie wszcząć postępowania administracyjnego. Pełnomocnik skarżącego żądane pełnomocnictwo przesłał dopiero przy piśmie z dnia 10 marca 2011 r., które wpłynęło do organu w dniu 23 marca 2011 r. i w dniu 8 kwietnia 2011 r. organ udzielił skarżącemu informacji, o którą wnosił.
Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.
Dokonując oceny czynności organu w przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził, że wobec załatwienia wniosku w dniu 8 kwietnia 2011 r. organ na dzień rozpoznania skargi przez sąd nie pozostaje w bezczynności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., złożył L. W., wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku oraz o wydanie wytycznych rozstrzygających: czy w sprawach, w których załatwienie nie kończy się wydaniem decyzji, a w których strona wykonuje polecenie sądu powszechnego, za pośrednictwem pełnomocnika ustanowionego w tamtym postępowaniu prowadzonym przed sądem powszechnym, pełnomocnik jest zobowiązany do przedłożenia dodatkowego pełnomocnictwa - skoro wezwanie sądu powszechnego jest kierowane do niego, a przede wszystkim wniósł o zwolnienie skarżącego od obowiązku uiszczenia opłaty od skargi kasacyjnej.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.
- - art. 1 pkt 1 k.p.a., przez stwierdzenie, że żądanie potwierdzenia adresowego jest postępowaniem w rozumieniu tego przepisu;
- - art. 6 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a., przez zaniechanie wszczęcia postępowania w sprawie zapytania adresowego dotyczącego I. B.;
- - art. 7 i art. 8 k.p.a., przez działanie nie mające nic wspólnego z praworządnością oraz wzbudzaniem zaufania obywateli albowiem działanie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych zmierzało do nadmiernej biurokratyzacji w sprawie zapytania adresowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zostały błędnie sformułowane.
Skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Musi ona spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto powinna zawierać także wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, w odniesieniu do uchybień normom procesowym, na czym to uchybienie polega i wykazanie dodatkowo, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przywołanie w skardze kasacyjnej właściwych podstaw zaskarżenia jest szczególnie istotne w kontekście zakresu postępowania kasacyjnego wyznaczonego art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Zasada ta - poza przypadkami enumeratywnie wymienionymi w art. 183 § 2 p.p.s.a. - oznacza pełne związanie określonymi przez autora skargi kasacyjnej podstawami zaskarżenia. Determinują one kierunek działalności sądu drugiej instancji, który nie jest zobowiązany ani uprawniony do uzupełniania czy korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych, a także poszukiwania z urzędu innych naruszeń prawa. Jeżeli zatem - tak jak w rozpoznawanej sprawie - nie występuje żadna z przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny musi ograniczyć się tylko do zarzutów postawionych przez stronę.
A zatem świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1 pkt 1, art. 6 w zw. z art. 61 § 1, art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, które to uchybienia miały wpływ na wynik sprawy.
W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że sądy administracyjne nie orzekają w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a podstawą prawną do orzekania przez te sądy są przepisy ustawy o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi, i to pośród przepisów tej ustawy należy poszukiwać ewentualnych uchybień proceduralnych poczynionych przez sąd administracyjny. Natomiast tylko w określonych okolicznościach sprawy dopuszczalne jest powołanie jako samodzielnej podstawy kasacji naruszenia przez organ administracyjny przepisów postępowania, przy czym nie wystarczy samo powołanie się na takie naruszenie, bowiem i tak sformułowany zarzut zgodnie z wymogami skargi kasacyjnej wymaga wyjaśnienia podstawy zarzutu i wykazania, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie zmian nie wprowadziła uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), w której stwierdzono, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.
W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej przytoczył wyłącznie przepisy postępowania ale bez powiązania ze stosownymi przepisami ustawy procesowej, nie wykazując przy tym, że przywołane naruszenia miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto uzasadnienie skargi kasacyjnej w zasadzie nie wyjaśnia przyczyn takiego sformułowania zarzutów oraz pomija zapadłe w niniejszej sprawie postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które niewątpliwie miało wpływ wynik sprawy.
A zatem w takich okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy skuteczne przywołanie zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. jako samodzielnej podstawy kasacji w zasadzie uniemożliwiło związanie oceną prawną zawartą w zapadłym w niniejszej sprawie postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1963/11. Ocena ta bezpośrednio dotyczyła bowiem problemu prawnego zaistniałego w niniejszej sprawie, a mianowicie tego, czy zasadnie organ administracyjny żądał od pełnomocnika wnioskodawcy przedłożenia pełnomocnictwa do działania w sprawie o udostępnienie danych osobowych. W tej kwestii Sąd przesądził, że przedmiotowy wniosek był obarczony wadą w postaci braku pełnomocnictwa, a w takim przypadku obowiązkiem organu było wezwanie wnioskodawcy do jego przedstawienia na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Ponadto w postanowieniu tym Sąd jednoznacznie wskazał, że z akt sprawy wynika, iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia bezczynności po stronie organu.
W powyższym postanowieniu Sąd przesądził w zasadzie co do wszystkich istotnych kwestii dotyczących stanu faktycznego, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Dlatego stwierdzić należy, że wszystkie istotne okoliczności stanu faktycznego sprawy i ich ocena zostały dokonane na wcześniejszym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, z tego względu brak jest podstaw, w oparciu o ten sam stan faktyczny sprawy, dopatrzeć się jakiegokolwiek naruszenia art. 7 k.p.a.
Z powyższej oceny wynika, że zaskarżonemu wyrokowi nie można zarzucić naruszenia art. 7 k.p.a., ponieważ stosownie do art. 153 p.p.s.a. Sąd ten w pełni uwzględnił ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzut ten nie zawiera więc usprawiedliwionych podstaw i z tego względu nie zasługuje na uwzględnienie.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów, wskazania wymaga, że w zaskarżonym wyroku brak jest jakiegokolwiek wywodu Sądu co do stwierdzenia, że "żądanie potwierdzenia adresowego jest postępowaniem w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a.". W zasadzie trudno nawet polemizować z tak postawionym zarzutem, który w ogóle nie koresponduje z oceną prawną przeprowadzoną przez Sąd w zaskarżonym wyroku.
Podobnie w zakresie postawionego w kasacji zarzutu dotyczącego naruszenia art. 6 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. wskazania wymaga, że Sąd w zaskarżonym wyroku dokonał jednoznacznej oceny, popartej stanowiskiem zawartym w postanowieniu sygn. akt II OSK 1963/11, dokonanych przez organ administracyjny zaniechań, uznając, że nie można dopatrzeć się w tym zakresie bezczynności, skoro pełnomocnik strony nie złożył w sprawie stosownego pełnomocnictwa. Oczywistym jest, że z uwagi na braki formalne wniosku postępowanie takie nie mogło zostać przeprowadzone przez organ. W opisanej wyżej sytuacji regulacja zawarta w art. 64 k.p.a., umożliwia pozostawienie bez rozpoznania podania, które nie spełnia określonych wymogów. Z tej oceny wynika też wniosek, że w oparciu o art. 8 k.p.a. nie można zarzucić organowi w niniejszej sprawie nadmiernej biurokracji.
Ponadto w okolicznościach prawnych niniejszej sprawy niezrozumiałe jest żądanie skarżącego kasacyjnie w zakresie wyjaśnienia "czy w sprawach, w których załatwienie nie kończy się wydaniem decyzji, a w których strona wykonuje polecenie sądu powszechnego, za pośrednictwem pełnomocnika ustanowionego w tamtym postępowaniu prowadzonym przed sądem powszechnym, pełnomocnik jest zobowiązany do przedłożenia dodatkowego pełnomocnictwa - skoro wezwanie sądu powszechnego jest kierowane do niego". Należy uznać, że powyższe żądanie jest skutkiem pominięcia przez autora skargi kasacyjnej oceny zawartej w postanowieniu sygn. akt II OSK 1963/11. Jak już była o tym wyżej mowa, w postanowieniu tym Sąd jednoznacznie przesądził, że przedstawienie takiego pełnomocnictwa - w niniejszej sprawie, która nie podlega zakończeniu w drodze decyzji administracyjnej, a wydawane jest zaświadczenie - było wymagane. W przypadku braku pełnomocnictwa, organ winien wezwać stronę do jego przedstawienia, co jak wynika z akt sprawy organ uczynił, wzywając dwukrotnie pełnomocnika strony do przedłożenia stosownego pełnomocnictwa. Powyższe poddał również ocenie Sąd w zaskarżonym wyroku.
Z tak postawionych zarzutów można wnioskować, że autor skargi kasacyjnej w ogóle nie zrozumiał istoty skargi kasacyjnej, której zarzuty winny wykazać zaistniałe uchybienia, a nie stanowić próbę polemiki z zaskarżonym wyrokiem. W tym zakresie uzasadnienie skargi kasacyjnej nie spełnia wymogu z art. 176 p.p.s.a.
Wobec stwierdzenia, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej są nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.