Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 844/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Powiatu we Włodawie z dnia 31 marca 2004 r., nr XIII/105/04, w przedmiocie ograniczenia użytkowania jednostek pływających o napędzie motorowym na jeziorach Białe i Glinki położonych w powiecie włodawskim.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda Lubelski. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił:
- I. naruszenia prawa materialnego, tj.:
1/ art. 116 § 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały Nr XII1/105/04 Rady Powiatu we Włodawie z dnia 31 marca 2004 r., który to przepis obowiązuje w niezmienionej treści począwszy od wejścia w życie w dniu 1 października 2001 r. i pozostaje w tym niezmienionym brzmieniu do dnia dzisiejszego (Dz. U. z 2017 r. poz. 519, ze zm.), zwanej dalej P.o.ś., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, że skoro przepis wprost nie precyzuje sposobu postępowania ani wytycznych dotyczących wprowadzania zakazu lub ograniczania użytkowania jednostek pływających o napędzie motorowym, to nie ma podstaw do badania przez organ uchwałodawczy przed podjęciem uchwały dotychczasowego poziomu hałasu, podczas gdy systemowa wykładnia przepisu jasno wskazuje, że zakaz o którym mowa w wyżej wymienionym przepisie ma na celu ochronę przed hałasem poprzez utrzymanie jego poziomu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie, co oznacza, że przed jego zastosowaniem niezbędne jest dokonanie ustaleń wyjściowych, pozwalających określić, jakie warunki akustyczne istnieją na obszarach rekreacyjno-wypoczynkowych zbiornika wodnego.
- II. naruszenia przepisów postępowania, tj.:
21 art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności dotyczących dokumentów przedstawionych przez Radę Powiatu mających uzasadniać potrzebę zastosowania ograniczenia użytkowania jednostek pływających o napędzie motorowym na jeziorach Białe i Glinki położonych w powiecie włodawskim, które zdaniem skarżącego nie mogą stanowić podstawy zastosowania zakazu o którym mowa w art. 116 P.o.ś, bowiem nie dotyczą poziomu hałasu dla terenów przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe wokół jeziora Białe i Glinki, a jedynie konkretnych punktów na terenie miejscowości Okuninka zlokalizowanych przy drodze głównej w centrum tej miejscowości, nadto nie dotyczą obszaru jeziora Glinki, a także zostały sporządzone w celu zbadania poziomu hałasu związanego z natężeniem ruchu pojazdów na drogach, a nie ruchu pojazdów wodnych na jeziorach Białe i Glinki Przedmiotowe naruszenie przepisów miało istotny wpływ na wynik postępowania w taki sposób, że pominięcie w wyroku przez WSA w Lublinie oceny dowodowej dokumentów, na które powołuje się Rada Powiatu we Włodawie czyni uzasadnienie wyroku wadliwym w stopniu istotnym, tj. uniemożliwiającym przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia.
3/ art. 62 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez zaniechanie skompletowania dokumentów niezbędnych do rozpoznania sprawy, tj. kompletnej dokumentacji poziomu natężenia hałasu na jeziorze Białe i Glinki, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie tylko orzekał na podstawie niekompletnej dokumentacji dowodowej (na karcie 8 akt sądowych znajduje się informacja, że do Sądu nie zostały przesłane dane i analizy na które powołuje się Rada Powiatu), ale również Sąd przyznając rację Radzie Powiatu i powołując się na brak jednoznacznych argumentów przemawiających za potrzebą przeprowadzenia odpowiednich pomiarów poziomu hałasu przed zastosowaniem zakazów z art. 116 p.o.ś. uznał, że nie ma potrzeby przeprowadzania takich analiz czym tym samym zezwolił na podejmowanie uchwał w przedmiocie ograniczenia użytkowania jednostek pływających o napędzie motorowym na podstawie dowolnej, swobodnej i niczym nieograniczonej decyzji Rady Powiatu i przedmiotowe naruszenie przepisów miało istotny wpływ na wynik postępowania w taki sposób, że skutkowało brakiem oceny dowodów i odmienną subsumcja prawną, a w konsekwencji miało wpływ na wadliwe zastosowanie przepisów prawa materialnego.
Wskazując na powyższe zarzuty Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Nr Xlll/105/04 Rady Powiatu we Włodawie z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie ograniczenia używania jednostek pływających o napędzie motorowym na jeziorach Białe i Glinki położonych w powiecie włodawskim w całości; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiat Włodawski wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na fakt, że skarga nie została wniesiona za pośrednictwem właściwego organu - Rady Powiatu we Włodawie - skutkującym naruszeniem terminu na jej wniesienie, oddalenie skargi jako niemającej podstaw i w związku z tym bezzasadnej w przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi, zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Na wstępie stwierdzić należy, że skarga kasacyjna spełnia wymogi formalne i nie ma podstaw do jej odrzucenia. Wbrew stanowisku Powiatu Włodawskiego, skargi kasacyjnej nie wnosi się za pośrednictwem organu. Na tym etapie procedury sądowoadministracyjnej nie ma zastosowania art. 54 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z art. 173 § 1 P.p.s.a., od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku, przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Natomiast w myśl art. 177 § 1 P.p.s.a., skargę kasacyjną wnosi się do sądu, który wydał zaskarżony wyrok. Tryb ten został w rozpoznawanej sprawie zachowany.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W trakcie kontroli sądowoadministracyjnej, co do zasady, zarzuty procesowe podlegają rozpatrzeniu w pierwszej kolejności. Jednak w sytuacji, w której zarzuty procesowe dotyczą wadliwości postępowania wyjaśniającego, ich merytoryczne zbadanie poprzedzić powinna ocena, czy określone żądanie o charakterze procesowym znajduje uzasadnienie w unormowaniach materialnoprawnych. W niniejszej sprawie podnoszona w kasacji kwestia potraktowania braku przeprowadzenia, przed podjęciem uchwały, badań akustycznych, zależy od tego, czy takie badania były w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały, wymagane w świetle art. 116 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), dalej: P.o.ś.
Przed dalszymi uwagami konieczne jest jeszcze spostrzeżenie, że kontrola sądowa zaskarżonej uchwały nie mogła polegać na przeprowadzeniu przed Sądem pierwszej instancji postępowania dowodowego na okoliczność potrzeby wprowadzenia zakazu. Jako bezpodstawny należy ocenić zatem ten aspekt opisów naruszenia zawartych w zarzutach procesowych, który polega na tym, że Sąd nie zebrał wyczerpująco materiału dowodowego na okoliczność warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, tj. na terenach objętych uchwałą.
Natomiast ocena prawidłowości wywiązania się zaskarżonego organu z obowiązków w zakresie trybu podjęcia zaskarżonej uchwały powinna nawiązywać zarówno do normy art. 116 ust. 1 P.o.ś., jak i przepisów ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), dalej: u.s.p.
Zgodnie z art. 79 ust. 1 u.s.p., uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Analiza treści normatywnej całego przepisu art. 79 u.s.p., w szczególności ust. 4 stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż wydano ją z naruszeniem prawa, prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem kwalifikowanego naruszenia prawa. Brak ustawowego zdefiniowania takiego naruszenia, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (patrz: wyrok NSA z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2657/17 oraz powołane tamże: M. Stahl, Z. Kmieciak, "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001/1-2/s. 101-102; wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97).
Natomiast zgodnie z art. 116 ust. 1 P.o.ś., rada powiatu, w drodze uchwały, z zastrzeżeniem ust. 2 i 4, ograniczy lub zakaże używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Stosownie do ust. 4 powyższego przepisu, ograniczenia nie mogą dotyczyć jednostek pływających, których użycie jest konieczne do celów bezpieczeństwa publicznego lub do utrzymania cieków i zbiorników wodnych. Ograniczenie lub zakaz używania jednostek pływających może więc zostać wprowadzone, jeżeli rada powiatu oceni, że jest to konieczne dla zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenie przeznaczonym na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Realizacja przez radę powiatu kompetencji do podjęcia uchwały, stanowiącej prawo miejscowe, zależna jest zatem od ziszczenia się przesłanki funkcjonalnej konieczności zapewnienia na określonych terenach odpowiednich warunków akustycznych.
Uchwała podejmowana na podstawie art. 116 ust. 1 P.o.ś. jest aktem prawa miejscowego. Akt prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres spraw określonych w upoważnieniu, nawet wtedy, gdyby służyło to wykonaniu ustawy i było uzasadnione względami słuszności, celowości gospodarczej czy społecznej. Na podstawie art. 116 ust. 1 podstawowym kryterium pozwalającym ograniczyć lub zakazać używania jednostek pływających jest zwrot ocenny: "zapewnienie odpowiednich warunków" akustycznych. Ustawodawca nie odwołuje się w tym przepisie do jakichkolwiek przesłanek ani standardów pozwalających sprecyzować owo kryterium. Podkreślić trzeba, że zwroty ocenne zawsze zakładają pewien luz decyzyjny. Są one bowiem powiązane w określonym stopniu z systemem wartości, gdyż ich użycie jest nie tylko pragmatycznym sposobem rozwiązywania konfliktu między wymogiem ustawowego określenia podstaw działania administracji a swobodą w kreowaniu jej zadań i funkcji, jak również stanowią instrument realizacji polityki administracyjnej za pomocą norm prawnych.
Przy wyjaśnianiu zwrotów ocennych stwierdzenie faktów "zlewa" się z ich ewaluacją, polegającą na ocenie poddanych analizie stanów rzeczy, zdarzeń lub procesów z punktu widzenia kryteriów przyjętych przez podmiot oceniający. Sformułowany w normie postępowania wzór zachowania uzależniony jest od dokonania wyboru wartościującego (aksjologicznego) w stosunku do ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych (zob. M. Jaśkowska, "Powinności w perspektywie pojęć niedookreślonych. Ujęcie admnistracyjnoprawne", Kwartalnik Prawa Publicznego 2016/3/s. 14-15; L. Leszczyński, "Stosowanie generalnych klauzul odsyłających", Kraków 2001, s. 154). Ustawodawca nie wskazał jednoznacznie punktów odniesienia, które pomogłyby wyznaczyć granice wprowadzenia zakazów i ograniczeń. Z powyższego wynika, że jedynym realnym kryterium wprowadzania zakazów i ograniczeń w zakresie ruchu jednostek pływających z napędem silnikowym, jest ocena organu stanowiącego powiatu w kwestii "odpowiednich" (właściwych, pożądanych) warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe.
Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca nie odesłał systemowo, w art. 116 ust. 1 P.o.ś., do innych przepisów prawnych, w tym do przepisów rozporządzenia, które miałyby pełnić funkcję uzupełniającą unormowanie bezpośrednie. Z przepisów prawa nie wynika zatem bezpośredni obowiązek przeprowadzenia, przed podjęciem uchwały, badań akustycznych (patrz: powołany wyżej wyrok NSA z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2657/17).
W konsekwencji należy przyjąć, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 116 ust. 1 P.o.ś. Wbrew opisowi naruszenia sformułowanemu w materialnej podstawie kasacji, przed zastosowaniem tego przepisu przez radę powiatu nie jest niezbędne dokonanie ustaleń wyjściowych, pozwalających na określenie, jakie warunki akustyczne istnieją na obszarach rekreacyjno-wypoczynkowych zbiornika wodnego.
W rezultacie nie są skuteczne zarzuty procesowe podnoszące wadliwą ocenę Sądu pierwszej instancji w zakresie braków dowodowych związanych z nieprzeprowadzeniem przez Radę Powiatu we Włodawie takich badań przed podjęciem zaskarżonej uchwały.
Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji orzekł w granicach sprawy. Rozpoznał skargę na uchwałę Rady Powiatu we Włodawie. Z uzasadnienia wyroku nie wynika aby orzekał związany zarzutami i wnioskami skargi.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. Zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów Wojewody podniesionych w skardze, stanowisko Gminy, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Stanowisko wyrażone przez Sąd pierwszej instancji jest jasne i poddaje się kontroli sądowej. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia powyższe wymagania.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. Wysokość kosztów zastępstwa procesowego ustalono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na zasadach wynikających z tego przepisu przysługuje bowiem także wynagrodzenie za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz udział w rozprawie (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2018 r., sygn. akt I FSK 1966/16; uchwała NSA z dnia 19 listopada 2012 r., sygn.. akt II FPS 4/12, ONSA i wsa 2013/3/38).