Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 738/19 oddalił sprzeciw [...]sp. z o.o. z siedzibą w E. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zlikwidowania nieprawidłowości stwierdzonych na sieci ciepłowniczej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło [...] sp. z o.o. z siedzibą w E., zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w związku z:
- 1. art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako k.p.a.), poprzez uznanie, że organ II instancji, wydając zaskarżoną decyzję uprawniony był do wydania decyzji kasatoryjnej, w sytuacji gdy decyzja organu I instancji nie naruszała przepisów prawa, a nie wystąpiła w sprawie potrzeba wyjaśnienia zakresu sprawy, mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie powodująca konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpoznania;
- 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich wskazanych zarzutów sprzeciwu skierowanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w szczególności brak odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 66 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie przez organ wykładni prawa oraz oceny prawnej dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1100/10; 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 916/10 i 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1989/09.
Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej od organu niezbędnych kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Wskazać należy, że przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasatoryjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. Stosownie bowiem do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wobec tego stwierdzić należy, że ocena Sądu I instancji sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne.
Decyzja organu odwoławczego powoduje, że nie została wydana decyzja ostateczna co do meritum sprawy. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.
Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W niniejszej sprawie prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że zaistniały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a dokonanie ustaleń w zakresie legalności spornego obiektu jest konieczne dla wdrożenia właściwego trybu postępowania przewidzianego przepisami Prawa budowlanego. Organ odwoławczy nie przesądził, w jakim trybie powinno być prowadzone postępowanie po uzupełnieniu postępowania dowodowego. Wskazał tylko, że organ I instancji nie przeprowadził wystarczających ustaleń co do legalności wykonania przedmiotowego odcinka sieci ciepłowniczej. Uznał, że w tym celu należało odnaleźć decyzję o pozwoleniu na budowę spornej sieci ciepłowniczej lub inne dokumenty, które pozwoliłby zweryfikować legalność inwestycji. Organ I instancji bez dokonania ww. ustaleń uznał, że należy nakazać usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Tymczasem dokonanie analizy warunków określonych w pozwoleniu na budowę, czy dokumentacji budowlanej i przewidzianych w niej rozwiązań projektowych pozwoliłoby na dokonanie oceny legalności obiektu, co jest decydujące, bowiem od wyniku tej analizy zależy, jakie przepisy prawa będą miały w niniejszej sprawie zastosowanie. W oparciu o dokonane dotychczas przez organ I instancji ustalenia nie można określić trybu, w jakim należy rozpatrzeć niniejszą sprawę.
Organ odwoławczy dokonał wykładni art. 66 Prawa budowlanego, jednak miało to na celu jedynie wskazanie organowi I instancji w jakich sytuacjach przepis ten ma zastosowanie. Nie nakazał organowi I instancji zastosowania tego przepisu, a wskazał na konieczność wyjaśnienia stanu faktycznego w celu zastosowania odpowiedniego trybu postępowania. Przy czym, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, organ nie stwierdził, że na podstawie art. 66 Prawa budowlanego możliwe jest odnoszenie się do nieprawidłowości powstałych na etapie procesu budowlanego. Organ stwierdził, że norma zawarta w art. 66 Prawa budowlanego służy usunięciu nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania obiektu budowlanego, czyli nie na skutek procesu realizacji inwestycji budowlanej, ale na skutek upływu czasu, czy innego czynnika, lecz nie związanego z działalnością inwestycyjną. Taką samą wykładnię prezentuje skarżący kasacyjnie.
Przy czym podkreślenia wymaga, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie ani organ odwoławczy, ani Sąd I instancji nie przyjął, że art. 66 Prawa budowlanego ma zastosowanie do niniejszej sprawy. Przepis art. 66 Prawa budowlanego nie może być wykorzystywany do usunięcia dokonanych przez inwestora odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę, jak i do likwidacji samowoli budowlanej popełnionej w istniejącym obiekcie budowlanym (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1424/08, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd I instancji nie przedstawił odmiennej wykładni tego przepisu, a podniesione w tym zakresie zarzuty należy uznać za nieusprawiedliwione.
Stwierdzić zatem należy, że Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie wyjaśnienia wymagają kluczowe dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia okoliczności, których ustalenie wykracza poza unormowane w art. 136 § 1 k.p.a. uzupełniające postępowanie dowodowe, konieczne było zatem wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a.