Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1967/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r., zn. [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 1988 r., zn. [...] Naczelnik Gminy D. S. udzielił E. i M. K. pozwolenia na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego oraz garażu na działce nr [...] w B. przy ul. [...].
Kierownik Urzędu Rejonowego w S. decyzją z dnia 2 czerwca 1997 r. znak [...], udzielił pozwolenia na użytkowanie ww. jednorodzinnego budynku mieszkalnego z garażem oraz nakazał wykonanie w określonym terminie docelowego pokrycia dachu budynku, elewacji budynku oraz ogrodzenia nieruchomości.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. Wojewoda stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] kwietnia 1988 r. w części dotyczącej garażu.
Pismem z dnia [...] maja 2006 r. Zbigniew C. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1997 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa w części dotyczącej użytkowania garażu. We wniosku podniósł, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. Wojewoda stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] kwietnia 1988 r. udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji – w części dotyczącej garażu, gdyż nie zostały zachowane odległości wynikające z § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62).
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2007 r., zn. [...] stwierdził nieważność ww. decyzji w części dotyczącej pozwolenia na użytkowanie garażu. Organ wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 1988 r. w części dotyczącej garażu powoduje, że także decyzja o pozwoleniu na użytkowanie w części dotyczącej garażu została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Od tej decyzji odwołanie wnieśli obecni właściciele nieruchomości w [...] A. i R. E. wskazując, że garaż spełnia wymogi określone w § 156 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, a inwestor wypełnił warunki wskazane w art. 56 i 57 ustawy – Prawo budowlane. Ponadto zauważyli, iż w dniu 2 czerwca 2007 r. minęło 10 lat od wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2007 r., zn. [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. i R. E., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] czerwca 1997 r. Organ nadzorczy wyjaśnił, że badając legalność decyzji w trybie przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności brany jest pod uwagę wyłącznie stan prawny i faktyczny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. W dacie wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] czerwca 1997 r. inwestor posiadał prawomocną decyzję Naczelnika Gminy D. z dnia [...] kwietnia 1988 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem, gdyż została ona wyeliminowana z obrotu prawnego w części dotyczącej garażu dopiero decyzją Wojewody z dnia [...] grudnia 2001 r. Co więcej, organ podkreślił, że wyeliminowanie z obrotu prawnego, jako dotkniętej wadą nieważności, decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] kwietnia 1988 r. w części dotyczącej garażu może stanowić podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] czerwca 1997 r. w oparciu o art. 145 pkt 8 k.p.a., a nie stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej pozwolenia na użytkowanie garażu.
W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. Z. C. podniósł, że wszelkie decyzje wydane po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 1997 r., sygn. akt IV SA 865/95, uchylającym decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 1995 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1988 r., są wydane z rażącym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając wyrokiem z dnia 12 lutego 2008 r. skargę stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji są określone enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Sąd podkreślił, że postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na wniosek skarżącego, w którym wskazano, że decyzja z dnia [...] kwietnia 1988 r. o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji została wyeliminowana z obrotu prawnego w części dotyczącej garażu, gdyż w tej części stwierdzono jej nieważność decyzją Wojewody z dnia [...] grudnia 2001 r. Sąd wskazał, że k.p.a. przewiduje tryb postępowania, mający zastosowanie w sytuacji, gdy decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione, lecz trybem tym nie jest postępowanie nieważnościowe, a wznowieniowe.
Z akt administracyjnych wynika, że postępowanie w tym przedmiocie zostało już przeprowadzone i zakończyło się oddaleniem wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 października 2005 r. sygn. akt II SA/Sz 1170/04 skargi Z. C. na decyzję organu drugiej instancji stwierdzającą, że decyzja z dnia [...] czerwca 1997 r. o pozwoleniu na użytkowanie w części dotyczącej garażu została wydana z naruszeniem prawa.
Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 lutego 2008 r. podkreślił też, że w dniu wydania decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie inwestor posiadał decyzję z dnia [...] kwietnia 1988 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem, gdyż decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego w części dotyczącej garażu dopiero decyzją Wojewody z dnia [...] grudnia 2001 r. Przeprowadzona w dniu [...] maja 1997 r. wizja lokalna wykazała, że przedmiotowy budynek mieszkalny został wybudowany zgodnie z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę z dnia [...] kwietnia 1988 r., a teren budowy został uporządkowany. W tych okolicznościach, pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego zostało udzielone prawidłowo, wraz z nakazem wykonania określonych robót budowlanych.
W skardze kasacyjnej od wyroku z dnia 12 lutego 2008 r. Z. C. wniósł o zmianę wyroku w całości poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] czerwca 1997 r. w części dotyczącej pozwolenia na użytkowanie garażu, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:
- – przepisów postępowania, tj. art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] czerwca 1997 r. o pozwoleniu na użytkowanie jednorodzinnego budynku mieszkalnego z garażem, w części dotyczącej pozwolenia na użytkowanie garażu, wydana została zgodnie z prawem i brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności, podczas gdy z uwagi na następczy charakter tej decyzji w stosunku do decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] kwietnia 1988 r. o pozwoleniu na budowę, którą następnie unieważniono, wydanie w/w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, gdyż nie zostały zachowane normy wyznaczające odległość pomiędzy budynkami, wynikające z treści tego rozporządzenia;
- – prawa materialnego, a mianowicie § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] czerwca 1997 r. o pozwoleniu na użytkowanie jednorodzinnego budynku mieszkalnego z garażem w części dotyczącej pozwolenia na użytkowanie garażu wydana została zgodnie z prawem i brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności, podczas gdy następczy charakter tej decyzji w stosunku do decyzji Naczelnika Gminy D. z dnia [...] kwietnia 1988 r. o pozwoleniu na budowę, którą następnie unieważniono, przesądza o tym, iż wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa;
- – prawa materialnego, a mianowicie art. 59 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego S. z dnia [...] czerwca 1997 r. o pozwoleniu na użytkowanie, poprzez jego błędna wykładnię i przyjęcie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji podczas, gdy jej wydanie nastąpiło wbrew "warunkom zabudowy", co powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania A. i R. E. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowego.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych kończących postępowanie w sprawie (art. 173 § 1 p.p.s.a.). W związku z czym naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., odnosi się do przepisów postępowania, w oparciu o które orzeka Sąd, tj. ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, na podstawie których orzekają organy administracji publicznej. Powyższe przypomnienie było niezbędne z uwagi na błędnie sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania. Poza tym do Sądu I instancji została zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r., która została wydana w postępowaniu nieważnościowym, w którym skarżący kwestionował decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] czerwca 1997 r. Tak więc nie można w skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucać naruszenie "art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.", bowiem brakuje tu wskazania konkretnego przepisu postępowania z ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a takim przepisem zapewne nie jest art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Niezależnie jednak od tego, odpowiadając na zarzut naruszenia przepisów postępowania, należy stwierdzić, że zaskarżane rozstrzygnięcie Sądu odpowiada prawu, bowiem zaskarżana decyzja z dnia [...] października 2007 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] czerwca 1997 r., jest zgodna z prawem.
Natomiast zgodność z prawem zaskarżanej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. oznacza, że prawidłowo organ wydający tę decyzję ocenił, iż brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności (w całości lub w części) decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] czerwca 1997 r. Brak podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności ww. decyzji wynika zaś z braku okoliczności wymienianych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, nie bada się czy kwestionowana decyzja "wydana została zgodnie z prawem", jak to rozumie pełnomocnik skarżącego w skardze kasacyjnej, lecz sprawdza się czy kwestionowana decyzja dotknięta jest jedną z wad, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nieważnościowe jest jednym z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego i nie można go mylić z postępowaniem zwykłym.
Zarzut naruszenia § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (...) jest delikatnie mówiąc w tym przypadku nieporozumieniem, bowiem przepisy tego rozporządzenia w tym postępowaniu, ani w postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (art. 59 Prawa budowlanego), nie miały, nie mają i nie powinny mieć zastosowania.
Wydając decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, zgodnie z brzmieniem art. 59 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, organ bada zgodność wykonania obiektu z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym.
W dacie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, była jeszcze w obrocie prawnym ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 1988 r., która stanowiła podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] czerwca 1997 r.
Fakt późniejszego stwierdzenia nieważności (w części) decyzji o pozwoleniu na budowę, w świetle art. 156 § 1 k.p.a., nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1997 r. o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, a może jedynie stanowić przesłankę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.). Przepis art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. uwzględnia "następczy charakter" decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę, na co pełnomocnik skarżącego wielokrotnie zwraca uwagę w skardze kasacyjnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżany wyrok żadnego ze wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów nie narusza.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.