Uzasadnienie
Wyrokiem z 10 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej jako "skarżąca spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] kwietnia 2014 r. Wójt Gminy Gzy nałożył na skarżącą spółkę karę pieniężną w wysokości 1000 zł za nieprzekazywanie odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych na terenie regionu ciechanowskiego.
Skarżąca spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji.
Decyzją z [...] czerwca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wysokości nałożonej kary i w tym zakresie orzekło o nałożeniu kary w wysokości 500 zł., a w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano między innymi oraz art. 9e ust. 1 pkt 2, art. 9x ust. 1 pkt 3, art. 9zb ust. 1 i art. 9zc ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1399, dalej jako "ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach"),
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że regiony gospodarki odpadami komunalnymi w województwie mazowieckim, regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami oraz instalacje zastępcze do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w województwie mazowieckim określa uchwała Nr 212/12 Sejmiku Województwa Mazowieckiego z 22 października 2012 r. w sprawie wykonania Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla Mazowsza na lata 2012-20 17 z uwzględnieniem lat 2018- 2023 (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2012 r., poz. 7849 – dalej jako "Plan"). Z załącznika Nr 1 do uchwały wynika, że gmina Gzy wchodzi w skład regionu ciechanowskiego gospodarki odpadami komunalnymi.
Z kolei, załącznik Nr 2 do uchwały określa, że regionalną instalacją dla przetwarzania odpadów komunalnych dla regionu ciechanowskiego gospodarki odpadami komunalnymi jest instalacja do biologiczno-mechanicznego przetwarzania odpadów w miejscowości Kosiny Bartosowe, gm. Wiśniewo, zarządzana przez Zakład Usług Komunalnych "USKOM" Sp. z o.o. w Mławie.
Organ wskazał ponadto, że ze sprawozdań skarżącej spółki wynika, że odpady o kodzie 20 03 01 (niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne) odebrane przez spółkę od właścicieli nieruchomości z terenu gminy Gzy w I kwartale 2013 r., w ilości 35,50 Mg oraz w II kwartale 2013 r., w ilości 41,11 Mg, zostały przekazane do instalacji skarżącej spółki w Makowie Mazowieckim, a nie do instalacji regionalnej do przetwarzania odpadów komunalnych w regionie ciechanowskim. Przekazując odpady komunalne, odebrane od właścicieli nieruchomości z terenu gminy Gzy, do prowadzonej przez siebie instalacji, która nie jest instalacją regionalną do przetwarzania odpadów komunalnych w regionie ciechanowskim, skarżąca spółka postąpiła wbrew nakazowi wynikającemu z art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Organ odwoławczy wskazał, że w załączniku nr 2 do Planu, prowadzona przez skarżącą instalacja do przetwarzania odpadów w Makowie Mazowieckim, wymieniona jest jako instalacja zastępcza do czasu uruchomienia regionalnej instalacji do biologicznego-mechaniczno przetwarzania odpadów komunalnych w regionie ciechanowskim gospodarki odpadami komunalnymi. Jednak z ustaleń organu wynika, że instalacja w miejscowości Kosiny Bartosowe działa od 6 listopada 2012 r. Po uruchomieniu regionalnej instalacji, podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości w regionie ciechanowskim nie mógł przekazywać tych odpadów do instalacji posiadającej status instalacji zastępczej do czasu uruchomienia regionalnej instalacji.
Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że wbrew stanowisku skarżącej spółki, decyzja w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej jest decyzją związaną. W każdym przypadku stwierdzenia wyczerpania znamion deliktu administracyjnego, jakim jest nieprzekazywanie przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, odebranych zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania, do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, właściwy miejscowo wójt, burmistrz lub prezydent miasta zobowiązany jest nałożyć na takiego przedsiębiorcę karę pieniężną.
Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka A. Sp. z o.o. z siedzibą w M. Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że po uruchomieniu regionalnej instalacji, podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości w regionie ciechanowskim nie mógł przekazywać tych odpadów do instalacji posiadającej status instalacji zastępczej do czasu uruchomienia regionalnej instalacji. W ocenie Sądu I instancji, okoliczność, że należąca do skarżącej spółki instalacja w Makowie Mazowieckim, do której były przekazywane odpady, nie jest zwykłą instalacją zastępczą, a instalacją mogącą być RIPOK, bowiem objęta jest ważną i ostateczną "decyzją środowiskową" i może ubiegać się o status RIPOK, nie miała wpływu na rozstrzygnięcie tej sprawy. Od 6 listopada 2012 r. za regionalną instalację dla przetwarzania odpadów komunalnych gospodarki odpadami komunalnymi, dla regionu ciechanowskiego uważana jest bowiem instalacja do biologiczno-mechanicznego przetwarzania odpadów w miejscowości Kosiny Bartosowe i to do niej powinny trafiać odpady.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka.
W pierwszej kolejności zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego.
Po pierwsze, art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 35 ust. 4 pkt i art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21 ze zm. – dalej jako "ustawa o odpadach") przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że odpady w każdym przypadku należy przekazywać do regionalnej instalacji (RIPOK).
Po drugie, art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że karę należy nałożyć w każdym przypadku nieprzekazania odpadów do regionalnej instalacji.
W ocenie skarżącej spółki, Sąd I instancji nie uwzględnił kategorii "instalacji zastępczych do czasu wybudowania instalacji regionalnych", a kategoria taka expressis verbis została wprowadzona w Wojewódzkim Planie Gospodarki Odpadami dla Mazowsza na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023. W konsekwencji Sąd I instancji wadliwie stwierdził, że skarżąca spółka nie mogła przekazywać odpadów do instalacji w Makowie Mazowieckim, ponieważ była to instalacja zastępcza, a nie regionalna, pomimo, że przekazywanie odpadów następowało w stanie prawnym i faktycznym, w którym instalacja w Makowie posiadała status instalacji kwalifikowanej (w momencie przekazywania odpadów nie była instalacją zastępczą), a zatem odpady mogły być do niej kierowane.
Ponadto skarżąca spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania przez naruszenie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 718 - dalej jako "p.p.s.a.") i oddalenie skargi. W ocenie skarżącej spółki, Sąd I instancji przeprowadził niewłaściwą kontrolę decyzji, pomimo, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ niewłaściwie wyjaśnił stan faktyczny, ponieważ nie rozważył statusu instalacji, do której były przekazywane odpady, która posiada status "instalacji zastępczej do czasu budowania instalacji regionalnej.".
Skarżąca spółka wniosła o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 35 ust. 4 pkt i art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że odpady w każdym przypadku należy przekazywać do instalacji regionalnej (RIPOK).
W treści skargi kasacyjnej jej autor wyodrębnia dwie kategorie instalacji zastępczych. Po pierwsze, instalacje zwykłe, a więc instalacje przewidziane do zastępczej obsługi regionów, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn. Po drugie, instalacje kwalifikowane, a więc instalacje działające zastępczo do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Tego rodzaju podział na instalacje zastępcze zwykłe i kwalifikowane nie jest jednak znany ustawie, chociaż niewątpliwie przepisy ustawy o odpadach przewidują, że zarówno w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, jak i w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami konieczne jest określenie tych trzech, wskazanych wyżej rodzajów instalacji zastępczych. Dokonanie tego rodzaju podziału pozostaje jednak bez wpływu na prawidłowość zastosowania w tej sprawie przez właściwe organy art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie.
Zgodnie z art. 9e ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów zielonych bezpośrednio do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który nie przekazuje odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów zielonych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych albo w przypadkach, o których mowa w art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, do instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tego regionu - podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 zł do 2000 zł za pierwszy ujawniony przypadek. Przepis art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach przewiduje z kolei, że uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami określa regionalne instalacje do przetwarzania odpadów w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn oraz do czasu uruchomienia regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.
Z powyższych przepisów wynika zatem, że zasadą jest przekazywanie odpadów do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów. Natomiast w trzech przypadkach możliwe jest przekazywanie odpadów do instalacji zastępczej – (1) jeżeli znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub (2) nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn oraz (3) do czasu uruchomienia regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Zarówno regionalne jak i zastępcze instalacje do przetwarzania odpadów wymienione są w uchwale w sprawie wojewódzkiego planu i w uchwale sprawie wykonania tego planu. Jak wynika z uchwały w sprawie wykonania Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla Mazowsza na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023, instalacja należąca do spółki określona została jako instalacja zastępcza i to zarówno jako instalacja do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (załącznik nr 2), jak również jako instalacja zastępcza na wypadek awarii (załącznik nr 3).
Nie ulega również wątpliwości, że w okresie objętym zaskarżoną decyzją funkcjonowała już dla tego regionu instalacja regionalna do przetwarzania odpadów wskazana w uchwale w przedmiocie wykonania planu. Brak więc było podstaw do przekazywania przez spółkę zmieszanych odpadów komunalnych do instalacji zastępczej, skoro instalacja regionalna została już uruchomiona i funkcjonowała, nie uległa awarii oraz nie było innych przyczyn, które powodowałby, że instalacja ta nie mogła przyjmować opadów. To z kolei uzasadniało wymierzenie spółce kary pieniężnej, o której stanowi art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z powyższych względów na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jak już wyżej wskazano Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zastosowania przez organy powołanych przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie i na tej podstawie skargę oddalił w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd I instancji trafnie uznał, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nie można skutecznie zarzucić organowi, że niewłaściwie wyjaśnił stan faktyczny, ponieważ nie rozważył statusu instalacji, do której były przekazywane odpady, która posiada status "instalacji zastępczej do czasu wybudowania instalacji regionalnej.". W sprawie nie było bowiem kwestionowane, że w okresie, którego dotyczy zaskarżona decyzja, regionalna instalacja do przetwarzania odpadów została już uruchomiona i funkcjonowała. Zasadnicze znaczenie dla ewentualnego uwolnienia się spółki od odpowiedzialności za przekazywanie zmieszanych odpadów komunalnych do instalacji zastępczej zamiast do instalacji regionalnej, miała zatem ocena, czy instalacja regionalna nie mogła przyjmować tego rodzaju odpadów z powodu awarii lub z innych przyczyn. Jak wynika z akt sprawy organy tę kwestię rozważyły, co Sąd I instancji trafnie zaakceptował, dając temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.