Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 lutego 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2194/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Towarzystwa Ochrony Ptaków w G. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2003 r., Nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego na składowanie kruszywa.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. Wojewoda Mazowiecki udzielił Spółce z. o.o. "P" pozwolenia wodnoprawnego na składowanie kruszywa na lewym międzywale rzeki Wisły w Ł. Organ I instancji uznał, że wydobywanie piasku na wskazanym obszarze związane jest z likwidacją zagrożenia powodziowego. Składowanie wydobytego piasku nie jest natomiast objęte zakazem dotyczącym obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią, gdyż decyzją z dnia 12 listopada 2003 r. Spółka "P" uzyskała zgodę Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej na odstępstwo w tym zakresie, w związku z tym, że działalność Spółki polega na likwidacji zagrożenia powodziowego.
Od decyzji Wojewody Mazowieckiego odwołanie złożyło [...] Towarzystwo Ochrony Ptaków w G. Po jego rozpatrzeniu Minister Środowiska utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Na tę decyzję organu odwoławczego [...] Towarzystwo Ochrony Ptaków złożyło skargę do sądu administracyjnego. Na rozprawie w dniu 17 lutego 2006 r. skarżące Towarzystwo przedłożyło do akt sprawy pismo procesowe, w którym zarzuciło naruszenie przez organy przepisu art. 122 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) poprzez wydanie pozwolenia wodnoprawnego na składowanie piasku bez właściwej w tej sprawie decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie w sprawie zwolnienia od zakazu składowania materiałów na wzmiankowanym obszarze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że nie zachodzi podnoszona przez skarżące Towarzystwo okoliczność wydania decyzji w sprawie rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Decyzja Starosty Powiatu W. z dnia 2 marca 2001 r. odmawiająca Spółce "P" udzielenia pozwolenia wodnoprawnego została wydana na podstawie obowiązującej wówczas ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm.), natomiast decyzja kontrolowana została wydana na podstawie przepisów Prawa wodnego z 2001 r. Także przedmiot rozstrzygnięcia w obu sprawach jest różny, bowiem decyzja z dnia 2 marca 2001 r. dotyczyła nie tylko składowania piasku w międzywale, ale również jego wydobywania. Nie zachodzi zatem wadliwość, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W ocenie Sądu nie jest także zasadny zarzut niezgodności zaskarżonej decyzji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Łomianki zatwierdzonego uchwałą nr XXVI/158/93 Rady Miasta Łomianki z dnia 24 marca 1993 r., opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa Warszawskiego Nr 14 z dnia 31 sierpnia 1993 r. Z planu wynika, że działka nr 530 w Łomiankach Dolnych, będąca własnością Spółki "P" znajduje się na terenie zieleni łęgowej między wałem przeciwpowodziowym a rzeką Wisłą, które to tereny zostały wyłączone spod inwestycji kubaturowych. Pozwolenie wodnoprawne nie dotyczy zaś inwestycji tego rodzaju.
Sąd I instancji podniósł, iż prawomocnym wyrokiem z dnia 8 września 2004 r., sygn. akt IV SA 1012/03 została oddalona skarga [...] Towarzystwa Ochrony Ptaków w sprawie dotyczącej pozwolenia wodnoprawnego na wydobywanie piasku - prace związane z likwidacją zagrożenia powodziowego polegające na pogłębianiu koryta rzeki. Uzyskanie przez Spółkę tego pozwolenia stanowiło przesłankę wydania pozwolenia wodnoprawnego w niniejszej sprawie.
Sąd zauważył także, iż zezwolenie na składowanie kruszywa ma charakter czasowy, tj. do dnia 15 czerwca 2008 r. i zawiera szereg obwarowań, których naruszenie może skutkować jego cofnięciem.
Od powyższego wyroku [...] Towarzystwo Ochrony Ptaków złożyło skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego.
W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. obrazę art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) polegającą na nieprzeprowadzeniu analizy prawnej co do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w toku postępowania, w tym pominięcie zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 122 ust. 2 Prawa wodnego.
W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 125 pkt 2 ustawy - Prawo wodne. Zdaniem skarżącego Towarzystwa Spółce "P" udzielono pozwolenia wodnoprawnego na składowanie piasku, który stanowi odpad w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251). Ani bowiem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ani w pozwoleniu wodnoprawnym nie określono warunków i sposobu zagospodarowania gromadzonego przez Spółkę piasku. W ocenie skarżącego piasek ten stanowi kubaturowe składowisko odpadów, będące obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). W tej sytuacji udzielenie pozwolenia wodnoprawnego rażąco narusza ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności ustalenia przewidziane dla strefy "A" (strefa środowiska przyrodniczego, z ochroną terenów leśnych Kampinoskiego Parku Narodowego i terenów nadwiślańskich), w której znajduje się także działka, której dotyczy niniejsze postępowanie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do brzmienia art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania wynikającą z wystąpienia przynajmniej jednej spośród sześciu przesłanek określonych w § 2 tego artykułu.
W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w powołanym wyżej przepisie przesłanek nie zaistniała.
W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest do ograniczenia swoich rozważań wyłącznie do zgłoszonego przez stronę skarżącą zarzutu związanego z drugą podstawą kasacyjną, przewidzianą w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz oceny czy Sąd I instancji dokonał właściwej wykładni przepisów prawa materialnego.
Przypomnieć również należy, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to, iż formułując zarzuty skargi wnoszący ją winien dokładnie wskazać przepisy prawa, które jego zdaniem zostały przez sąd naruszone.
Złożona w tej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
1. Jako podstawę naruszenia przepisów postępowania, których uchybienie - zdaniem skarżącego Stowarzyszenia - miało istotny wpływ na wynik sprawy, wskazano naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. - sprowadzające się do nieodniesienia się przez Sąd I instancji do zawartego w skardze zarzutu naruszenia przez organ art. 122 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne.
Zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Niezbędnym bowiem do uwzględnienia zarzutu naruszenia przez sąd przepisów postępowania jest wykazanie, iż uchybienie sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie tego rodzaju sytuacja nie zaistniała. Udzielone Spółce z o.o. "P" pozwolenie wodno-prawne na składowanie kruszywa poprzedzone zostało wydaniem decyzji, o której mowa w art. 122 ust. 2 pkt 3 - ustawy Prawo wodne. W dniu 12 listopada 2002 r. wydana bowiem została przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzja zwalniająca w/w. Spółkę od zakazu zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów itp. W tych warunkach nieodniesienie się przez Sąd do zawartego w skardze zarzutu pozostawało bez wpływu na wynik niniejszej sprawy.
2. Za chybiony należy uznać również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu prawa materialnego, tj. art. 125 pkt 2 - Prawa wodnego, polegający na jego błędnej wykładni. Przepis ten stanowi, iż pozwolenie wodno-prawne nie może naruszać (...) ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sformułowanie tego przepisu jest jednoznaczne i nie nasuwa trudności interpretacyjnych. Z uzasadnienia przedstawionego wyżej zarzutu wynika natomiast, iż skarżący kwestionuje dokonaną przez Sąd wykładnię postanowień planu zagospodarowania przestrzennego.
Działka nr [...] w Ł. położona jest na terenie zieleni łęgowej miedzy wałem przeciwpowodziowym a rzeką Wisłą, na obszarze chronionego krajobrazu. Rozporządzenie Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 sierpnia 1997 r. - w sprawie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu (...) (z późn. zm. z dnia 3 sierpnia 2000 r.) zawiera zakazy dotyczące zmiany naturalnego charakteru brzegów wód oraz lokalizowania budynków i budowli w odległości mniejszej niż 20 m a także lokalizowania nowych i rozbudowy istniejących inwestycji mających oddziałowywać na środowisko.
Podejmowane przez Spółkę "P" działania na terenach bezpośredniego zagrożenia powodzią mają charakter zabezpieczający przed powodzią. Nadmiar piasku powodujący wypiętrzanie się dna uczynił bowiem koniecznym wydobywanie piasku z dna rzeki i czasowe składowanie go na terenie oddalonym od brzegów rzeki. Tego rodzaju pryzmy piasku nie sposób uznać za obiekt budowlany, tym bardziej, że nie ma ona trwałego charakteru. Składowanie piasku uzasadnione jest potrzebą jego odsączania przed dalszym transportem. Skoro wiec składowanego czasowo piasku nie można zaliczyć do inwestycji kubaturowych, których lokalizacja na przedmiotowym terenie jest zabroniona, brak jest podstaw do zakwestionowania wyrażonego przez organy i zaakceptowanego przez Sąd I instancji stanowiska, iż kontrolowana decyzja zezwalająca na składowanie kruszywa wydobytego z Wisły, w ramach pogłębiania koryta rzeki na km 528 + 450 do 528 + 850, na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią, jest sprzeczna z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego.
Nie narusza ona także wymagań wynikających z odrębnych przepisów, tj. cytowanego wyżej rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego w sprawie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu. Zatem za nietrafny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 125 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne.
Z wymienionych wyżej przyczyn zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione podlegały oddaleniu (art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi).