Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 3 października 2014 r., sygn. akt II OSK 775/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1438/12 oddalił skargę E. D. i M. D. na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Burmistrz Miasta Przeworska zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), dalej powoływanej również jako upzp przedstawił Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę i przebudowę budynku warsztatu samochodowego oraz budowę stacji kontroli pojazdów na działkach nr [...], [...] położonych w P. przy ul. [...].

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji Burmistrza Miasta Przeworska o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę i przebudowę budynku warsztatu samochodowego oraz budowę stacji kontroli pojazdów na działkach nr [...], [...] położonych w P. przy ul. [...]

Pismem z dnia 18 kwietnia 2014 r. E. D. i M. D. wnieśli zażalenie na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez inwestorów, na powołane postanowienie organu pierwszej instancji Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej jako organ II instancji, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wywiódł, że zgodnie z załącznikiem mapowym stanowiącym element opracowania pn. "Określenie zagrożenia powodziowego w zlewni W.", mającego na celu zaktualizowanie zasięgów wód prawdopodobnych, zawartych w "Studium określającym granice obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią dla terenów nieobwałowanych w zlewni W." teren przeznaczony pod planowaną inwestycję - tj. działki nr [...] i [...] - zlokalizowany jest w sąsiedztwie rzeki M. i całkowicie znajduje się w strefie zalewowej o prawdopodobieństwie przewyższenia Q1% tj. wody występującej raz na 100 lat. Rzędna zwierciadła wody, w przekroju analizowanych działek, o prawdopodobieństwie występowania raz na 100 lat - Q1% wynosi 185,80 m n.p.m.

Zdaniem Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej położenie działek pod planowaną inwestycję w sąsiedztwie rzeki M. ze względu na przejście wód powodziowych występujących z prawdopodobieństwem przewyższenia raz na 100 lat jest niekorzystne.

Organ wywiódł, że z analizy rzędnych terenu przedmiotowych działek i rzędnych zwierciadła wody Q1% wynika, iż głębokość zalewu wodą może osiągnąć od około 0,30 m do około 0,80 m. W konsekwencji powyższego może nastąpić zniszczenie planowanej do wykonania stacji kontroli pojazdów, jak również istniejącego już warsztatu samochodowego, który zgodnie z projektem decyzji ma zostać rozbudowany. Niesione przez wodę elementy zniszczonych budowli mogą też powodować niszczenie i blokowanie obiektów budowlanych położonych poniżej.

Lokalizacja budynków kubaturowych na trasie przepływu wód powodziowych, wpływa na podpiętrzenie wód oraz zwiększenie naporu wody na obiekty napotykane na swojej drodze.

Zdaniem Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, mając na uwadze głębokość zalewu i prędkość przepływu wód powodziowych w strefie wysokiego ryzyka, nie należy dopuszczać do lokalizacji nowych budowli oraz do rozbudowy obiektów już istniejących, co może spowodować dodatkowe niebezpieczeństwo dla zdrowia i mienia nie tylko inwestora ale i mieszkańców okolicznych terenów. W interesie społecznym leży bowiem troska o eliminowanie zabudowy z terenów zalewowych, a pierwszorzędne jest bezpieczeństwo obywateli.

Organ odwoławczy wywiódł ponadto, że zgodnie z art. 88k ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229) dalej: prawo wodne, ochronę ludzi i mienia przed powodzią realizuje się m.in. przez kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych, a także zachowanie, tworzenie i odtwarzanie systemów retencji wód. Zdaniem Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, analizując usytuowanie nieruchomości względem rzeki, można stwierdzić, że istnieje duże zagrożenie zalaniem omawianego terenu podczas pojawienia się wezbrania powodziowego. Zabudowywanie terenów zagrożonych powodzią zwiększa także ryzyko powodziowe.

Ponadto, na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, obowiązują zakazy określone w art. 88l ust. 1 Prawa wodnego, m. in. zakaz budowy obiektów budowlanych. Jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, na tym obszarze zwolnić od tego zakazu. Dlatego też, stosownie do przywołanych powyżej przepisów, inwestorzy powinni uzyskać decyzję zwalniającą z tego zakazu.

Odnosząc się do planowanego przez inwestorów podniesienia terenu nowej zabudowy powyżej rzędnej zalewu Q1% - 185,80 m n.p.m. na poziom 186,0 m n.p.m., organ odwoławczy zaznaczył, że zmiana ukształtowania terenu zmniejsza możliwości retencyjne wód powodziowych. W projekcie decyzji nie widnieje natomiast zapis wskazujący, iż wyniesienie to nie spowoduje zmniejszenia retencji zlewni. Dodatkowo wskazał, iż w celu zachowania systemów retencjonowania wprowadzono zakaz zmiany ukształtowania terenu na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią zgodnie z art. 88l ust. 1 ustawy - Prawo wodne. Dlatego też inwestorzy przed podjęciem takich działań powinni uzyskać od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie decyzję zwalniającą z tego zakazu.

Odnosząc się zaś do podnoszonej przez żalących się okoliczności, że w sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem cały czas prowadzone są nowe inwestycje, Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej stwierdził, że było to przedmiotem odrębnych postępowań administracyjnych, niemających związku z przedmiotowym wnioskiem.

Organ odwoławczy podsumował, że działki nr [...] i [...] objęte projektem decyzji o warunkach zabudowy, znajdują się w zasięgu zalewu wodą Q1%. Ze względu na ryzyko wystąpienia powodzi na omawianym obszarze oraz mając przede wszystkim na uwadze bezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzi oraz ich mienia, należało utrzymać w pomocy postanowienie organu pierwszej instancji.

E. D. i M. D. zaskarżyli postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] czerwca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie:

1. 1. art. 7 k.p.a. i 8 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. i 80 k.p.a. przez zaniechanie rozpatrzenia całego materiału zebranego w sprawie oraz rozpoznanie sprawy w sposób wyłączający zaufanie do organu administracji, zmierzający kierunkowo do oceny zamierzenia inwestycyjnego stron jako niemożliwego do zrealizowania na wnioskowanym terenie, kiedy możliwe jest dokonanie uzgodnienia przy ewentualnym zakreśleniu obowiązków inwestora przy rozpoczęciu procesu budowlanego przy zachowaniu interesu społecznego i uwzględnieniu słusznego interesu stron;
2. 2. art. 107 § 3 k.p.a. przez zaniechanie właściwego uzasadnienia postanowienia opartego na przyjęciu uznania administracyjnego, w którym w sposób mało przekonujący wyartykułowano niemożliwość realizacji inwestycji ze względu na bezpieczeństwo życia i zdrowia oraz ochronę mienia, zwłaszcza kiedy na wnioskowanym terenie i w jego najbliższym otoczeniu znajduje się zabudowa i jest realizowana nowa zabudowa, umiejscowiona bliżej koryta rzeki;
3. 3. art. 54 ust. 3 pkt 11 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez dokonanie uzgodnienia decyzji, kiedy:
4. a) organ nie dysponuje mapą zagrożenia powodziowego sporządzoną w trybie art. 88d ust. 2 ustawy - Prawo wodne - zatem nie może dokonać uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w sposób eliminujący inwestycję,
5. b) nie zostały przez organ rozpoznający sprawę przytoczone okoliczności eliminujące wykonanie planowanego przez inwestora przedsięwzięcia, w szczególności przez zagrożenia dla zdrowia i życia ludzkiego wynikające z brzmienia Studium określającego granice obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią dla terenów nieobwałowanych w zlewni W. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o:

1. 1. uchylenie postanowienia Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz poprzedzającego postanowienia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2012 r.;
2. 2. zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że organ odwoławczy nie wyjaśnił lub pominął kwestie kompetencji do uzgodnienia projektu oraz kompleksowego wyartykułowania przyczyn nieuzgodnienia projektu decyzji, wynikających z przepisów prawa.

Odnosząc się do pierwszej z ww. kwestii skarżący wskazali, że kompetencja do dokonania uzgodnienia w trybie art. 54 ust. 3 pkt 11 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została ograniczona do obszarów objętych mapami zagrożenia powodziowego sporządzonymi za zasadzie art. 88d ustawy Prawo wodne. Bezsporne natomiast na gruncie postępowania jest, iż takich map obecnie brak. Organy administracji, statuując właściwość do wydania postanowienia w sprawie powołały się na "Studium określające granice obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią dla terenów nieobwałowanych w z zlewni W.", które miałoby mieć w sprawie zastosowanie w powiązaniu z opracowaniem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie pn. "Określenie zagrożenia powodziowego w zlewni W.". Zdaniem skarżących, przywołane przez organy administracji opracowania, na gruncie prowadzonego postępowania powinny być interpretowane w sposób wyłączający dowolność i uznaniowość, gdyż przez ich normatywny charakter, strona nie ma możliwości kwestionowania zawartych w nich zapisów, a stanowią one efekt pracy administracji - niemożliwy do zaskarżenia i kwestionowania w odrębnych postępowaniach.

Skarżący uznali, że odmowa uzgodnienia projektu decyzji w istocie oparta została na oględnie wskazanym zagrożeniu zdrowia i życia oraz ochrony mienia. Skarżący wskazali, że powyższe wartości miałyby dotyczyć wnioskodawców, którzy faktycznie przez czynności podejmowane w sprawie rozumieją problem, który nie stanowi dla nich przeszkody w realizacji inwestycji.

Skarżący zwrócili po raz kolejny uwagę na fakt, że na obszarze sąsiednim znajdują się istniejące i powstają nowe obiekty, które usytuowane są bliżej koryta rzeki niż planowane przez nich przedsięwzięcie. Organ administracji bez odpowiedzi pozostawił natomiast pytanie, czy inne obiekty nie wytwarzają ewentualnego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego i mienia, a planowany obiekt stron, takie zagrożenie wytwarza.

Dalej skarżący wskazali, że istotnym zagadnieniem na gruncie oceny stanowiska organów administracji jest zakres ich żądania, wskazujący na podniesienie rzędnych terenu, które uchroniłyby grunt od ewentualnego działania wód powodziowych. Planując przedsięwzięcie na etapie pozwolenia na budowę, zrealizowaliby oni obiekt powyżej możliwego zagrożenia powodziowego. W ocenie skarżących, takie rozwiązanie wbrew twierdzeniom organów nie przyczyni się do pogorszenia sytuacji powodziowej, gdyż faktycznie ochronie powodziowej zostanie poddany obiekt aktualnie zajmowany przez strony, a zalaniem ograniczona część powierzchni miasta, którego ochrona winna być wiodąca. Zdaniem skarżących, możliwe jest zatem wydanie pozytywnego uzgodnienia przez organy administracji przy wskazaniu warunków posadowienia obiektów budowlanych.

Skarżący stwierdzili, że zajęte przez nich stanowisko zostało poparte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt IV SA/Wa 252/12, gdzie wskazano, iż rolą organów jest ochrona ludzi i mienia przed powodzią. Przywołali następnie fragment uzasadnienia wskazanego wyroku, wywodząc, że z postanowienia odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji powinno wynikać, na jakiej podstawie organ przyjął, iż planowana inwestycja wpłynie na pogorszenie możliwości realizacji przedmiotowego celu na tym terenie, który - co podkreślają strony - jest już terenem zurbanizowanym. Zdaniem skarżących, powyższy wymóg nie został spełniony w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego postanowienia. Tymczasem powinnością organu wydającego rozstrzygnięcie w ramach tzw. uznania administracyjnego jest uzasadnienie rozstrzygnięcia w sposób świadczący o wyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych oraz zbadaniu i rozważeniu w sposób wyczerpujący wszystkich przesłanek przemawiających za zajętym stanowiskiem zgodnie z przepisami k.p.a., w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a także załatwienie sprawy w sposób pozytywny dla strony, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i leży to w możliwości organu administracji.

W ocenie skarżących, wadliwość przeprowadzonego postępowania i w konsekwencji przyjętych wniosków oraz rozstrzygnięcia jest istotna. Analiza organów administracyjnych jest zachowawcza i zmierza faktycznie do wykluczenia inwestycji, zamiast poddać zagadnienie obiektywnej i konkretnej ocenie, przy rozważaniu słusznego interesu skarżących.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Oddając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1438/12 wskazał, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowiły art. 53 ust. 4 pkt 11 oraz art. 60 ust. 1 upzp.

Według Sądu I instancji zgodnie z tymi przepisami decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej - w odniesieniu do:

1. a) przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, do wydania którego organem właściwym jest marszałek województwa lub dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej,
2. b) obszarów, o których mowa w art. 88d ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145), w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Stosownie do treści art. 88d ust. 1 ustawy Prawo wodne dla obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi wskazanych we wstępnej ocenie ryzyka powodziowego, sporządza się mapy zagrożenia powodziowego.

Art. 88d ustawy - Prawo wodne został do niej wprowadzony mocą art. 1 pkt 25 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 32, poz. 159, ze zm.), dalej powoływanej również jako ustawa nowelizująca. Zgodnie z art. 17 pkt 2 ustawy nowelizującej obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią określone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej na podstawie przepisów dotychczasowych uwzględnia się m.in. przy sporządzaniu decyzji o warunkach zabudowy, do dnia przekazania map zagrożenia powodziowego organom sporządzającym te dokumenty i uznaje się za obszary szczególnego zagrożenia powodzią, w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy - Prawo wodne, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. Za obszary takie, w myśl wskazanego przepisu, uważa się:

1. a) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat,
2. b) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat,
3. c) obszary, między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, a także wyspy i przymuliska, o których mowa w art. 18, stanowiące działki ewidencyjne,
4. d) pas techniczny w rozumieniu art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że stosownie do treści art. 79 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo wodne sprzed zmiany dokonanej ustawą nowelizującą, ochronę przed powodzią oraz suszą prowadziło się zgodnie z planami ochrony przeciwpowodziowej oraz przeciwdziałania skutkom suszy na obszarze kraju, a także planami ochrony przeciwpowodziowej regionu wodnego. Dla potrzeb planowania ochrony przed powodzią dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej sporządzał studium ochrony przeciwpowodziowej, ustalające granice zasięgu wód powodziowych o określonym prawdopodobieństwie występowania oraz kierunki ochrony przed powodzią, w którym, w zależności od sposobu zagospodarowania terenu oraz ukształtowania tarasów zalewowych, terenów depresyjnych i bezodpływowych, dokonywał podziału obszarów na: wymagające ochrony przed zalaniem z uwagi na ich zagospodarowanie, wartość gospodarczą lub kulturową; obszary służące przepuszczeniu wód powodziowych oraz obszary potencjalnego zagrożenia powodzią.

W myśl natomiast art. 14 ustawy nowelizującej studium ochrony przeciwpowodziowej, sporządzone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, zachowuje ważność do dnia sporządzenia mapy zagrożenia powodziowego.

Sąd I instancji zaznaczył, że teren objęty planowaną przez skarżących inwestycją (działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] przy ul. [...] w P.) znajdują się w zlewni rzeki M., ujętej w opracowaniu pn. "Określenie zagrożenia powodziowego w zlewni W.", mającym na celu zaktualizowanie zasięgów wód prawdopodobnych, zawartych w "Studium określającym granice obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią dla terenów nieobwałowanych W.". Jak podaje organ, opracowanie to sporządzone zostało przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie na podstawie art. 79 ustawy - Prawo wodne w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 5 stycznia 2011 r. Zachowuje zatem ważność na podstawie powołanego art. 14 ustawy nowelizującej.

W świetle art. 17 pkt 2 ustawy nowelizującej wyznaczone w nim obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią uwzględnia się więc przy sporządzeniu decyzji o warunkach zabudowy i uznaje za obszary szczególnego zagrożenia powodzią, a w konsekwencji wydanie dla nich decyzji o warunkach zabudowy wymaga uzgodnienia z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej.

Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie działaniu organów administracji nie można też przypisać dowolnej, czy też uznaniowej interpretacji wskazanych wyżej dokumentów, sporządzonych w przepisanym trybie przez powołany do tego organ administracji, czego starają się dowieść skarżący. Wbrew ich twierdzeniu organy administracji nie oparły odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy na "oględnie wskazanym zagrożeniu zdrowia i życia oraz ochrony mienia", a na prawidłowo powołanych w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] czerwca 2012 r. przepisach prawa.

Według Sądu I instancji skoro działki ewidencyjne, na których planowana jest inwestycja skarżących znajdują się całkowicie w zasięgu zalewu wodą o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 100 lat - Q1% rzeki M. to słusznie wywodzi organ odwoławczy, że może dojść do zniszczenia planowanej stacji kontroli pojazdów, jak i przewidzianego do rozbudowy warsztatu samochodowego. W konsekwencji prawidłowy jest wywód Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, że lokalizacja nowego obiektu budowlanego na przedmiotowej nieruchomości i rozbudowa obiektu istniejącego, spowodować może dodatkowe niebezpieczeństwo dla zdrowia i mienia zarówno skarżących, jak i mieszkańców nieruchomości położonych poniżej planowanej inwestycji; zagraża zatem wartościom, do ochrony których zobowiązane są organy administracji przy kształtowaniu zagospodarowania przestrzennego (art. 88k ustawy - Prawo wodne).

Sąd I instancji zgodził się również ze stanowiskiem organu odwoławczego dotyczącym planowanego przez skarżących podniesienia terenu nowej zabudowy. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, według Sądu I instancji, słusznie bowiem dostrzega, że zmiana ukształtowania terenu zmniejsza możliwość retencji wód powodziowych. Ponadto podniesienie terenu i wzniesienie nowo projektowanego budynku ponad rzędną zalewu sprzyjać będzie piętrzeniu wody i zwiększeniu jej naporu na sąsiednie tereny.

Sąd I instancji podniósł, że jak wynika z wniosku skarżących z dnia 28 lutego 2012 r. planowane przez nich przedsięwzięcie polegać ma na przebudowie i rozbudowie istniejącego warsztatu samochodowego oraz budowie stacji kontroli pojazdów. Jest ono zatem objęte zakazem wynikającym z powołanego wyżej art. 88l ust. 1 ustawy - Prawo wodne, także w razie podniesienia terenu nowej zabudowy powyżej rzędnej zalewu (do 186 m n.p.m.). Dlatego słusznie organ administracji wskazuje na konieczność uprzedniego uzyskania przez skarżących zgody dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej na odstępstwo od wskazanego zakazu.

Sąd I instancji, odnosząc się wreszcie do podnoszonej przez skarżących kwestii sytuowania obiektów budowlanych na obszarze sąsiednim, bliżej koryta rzeki niż inwestycja planowana przez nich stwierdził, że organ odwoławczy prawidłowo wywiódł, iż zobowiązany był do rozpatrzenia sprawy na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego w sposób indywidualny, niezależny od innych postępowań. Skarżący nie wykazali w żaden sposób, że organ administracji uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy w takim samym stanie faktycznym.

E. D. i M. D., wnieśli skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2012 r.

Orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2012 r. skarżący zarzucili:

1. - naruszenie art. 53 ust. 3 pkt 11 lit b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez akceptację negatywnego uzgodnienia decyzji, kiedy:

organy administracji nie dysponują mapą zagrożenia powodziowego sporządzoną w trybie art. 88d ust. 2 ustawy - Prawo wodne - zatem nie mogą dokonać uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w sposób eliminujący inwestycję, nie zostały przez organy rozpoznające sprawę przytoczone okoliczności eliminujące wykonanie planowanego przez inwestora przedsięwzięcia, w szczególności przez zagrożenia dla zdrowia i życia ludzkiego wynikające z brzmienia Studium określającym granice obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią dla terenów nieobwałowanych w zlewni W..

1. - naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b i c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędne przyjęcie, iż planowane przez inwestora podniesienie terenu planowanej inwestycji doprowadzi do piętrzenia wody i zwiększenia się naporu na sąsiednie tereny, kiedy takie działanie eliminuje piętrzenie się wody i przyśpiesza jej spływ, a napór na sąsiednie tereny nie może stanowić przesłanek analizy, gdyż sprawa dotyczy gruntu wnioskodawcy i nie ma podstaw do oceny, jaki napór będzie na grunty sąsiednie, kiedy jak stwierdzono w wyroku - nie ma również podstaw do oceny, dlaczego usytuowano sąsiednie obiekty bliżej koryta rzeki, nadto działka objęta postępowaniem stanowi faktycznie "klin" w centrum miasta wolny od zabudowy przy linii brzegowej, którego zabudowa (podniesienie terenu) nie uchroni inne tereny przed powodzią.

E. D. i M. D. wnieśli o: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący podnieśli, iż kompetencja do dokonania uzgodnienia w trybie art. 54 ust. 3 pkt 11 lit b u.p.z.p. została ograniczona do obszarów objętych mapami zagrożenia powodziowego sporządzonymi na zasadzie art. 88d ustawy - Prawo wodne. Według Skarżących bezsporne na gruncie postępowania jest, iż takich map w chwili obecnej brak. Skarżący wskazują, że organy administracji statuując właściwość do wydania postanowienia w sprawie powołują się na "Studium określające granice obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią dla terenów nieobwałowanych w zlewni W.", które miałoby mieć w sprawie zastosowanie w powiązaniu z opracowaniem Dyrektora RZGW w Krakowie pn. "Określenie zagrożenia powodziowego w zlewni W.". Przywołane przez organy administracji opracowania, na gruncie prowadzonego postępowania powinny być interpretowane w sposób wyłączający dowolność i uznaniowość, gdyż przez ich normatywny charakter, strona nie ma możliwości kwestionowania zawartych w nich zapisów, a stanowią one efekt pracy administracji - nie możliwy do zaskarżenia i kwestionowania w odrębnych postępowaniach.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący wskazali, że w istocie postępowania odmowa im uzgodnienia decyzji - poparta przez wyrok Sądu I instancji oparła się na przesłance zagrożeniu zdrowia i życia oraz ochrony mienia. Według Skarżących istotnym faktem dla postępowania jest to, że wartości wskazane przez organ miałyby dotyczyć ich samych, zaś problem ewentualnej powodzi nie stanowi dla nich przeszkody w realizacji inwestycji. Zgodnie z zakresem planowanej inwestycji, Skarżący planują rozbudowę już istniejących budynków i jak wskazują na obszarze sąsiednim znajdują się istniejące i powstają nowe obiekty, które są bliżej koryta rzeki niż planowane przez Skarżących przedsięwzięcie.

Skarżący podnoszą, że organy nie odniosły się do kwestii, czy inne obiekty nie wytwarzają ewentualnego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego oraz mienia, a planowany obiekt Skarżących, takie zagrożenie wytwarza, a w zaskarżonym wyroku zaaprobowana została teza, iż organy administracji nie muszą badać całokształtu materiału dowodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Badając sprawę w takim zakresie należało uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie nie można skutecznie zarzucić wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenia art. 53 ust. 3 pkt 11 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z treścią tego przepisu, który wprawdzie odnosi się do decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego ale w związku z odesłaniem zawartym w art. 60 ust. 1 ma zastosowanie także do spraw o ustalenie warunków zabudowy, decyzje te wydaje się po uzgodnieniu z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej w odniesieniu do obszarów, o których mowa w art. 88d ust. 2 ustawy – Prawo wodne. Ten ostatni przepis wskazuje natomiast jakie obszary przedstawia się na mapach zagrożenia powodziowego, do sporządzenia, których zobowiązany jest organ administracji.

Nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie, że dla obszaru, na którym położone są działki inwestycyjne nie zostały sporządzone mapy, o którym mowa w tym przepisie. Nie zwalniało to jednak organu od obowiązku uzgodnienia projektu decyzji z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej analizy przepisów zawartych w ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 32, poz. 159). Zgodnie z treścią art. 17 pkt 2 tej ustawy obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią określone przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej na podstawie przepisów dotychczasowych uwzględnia się przy sporządzaniu (...) decyzji o warunkach zabudowy, do dnia przekazania map zagrożenia powodziowego organom sporządzającym te dokumenty i uznaje się za obszary szczególnego zagrożenia powodzią, w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą.

Jednocześnie art. 14 tej ustawy wskazuje, że studium ochrony przeciwpowodziowej zachowuje ważność do dnia sporządzenia mapy zagrożenia powodziowego. Ustawodawca nie zakreślił terminu, do którego organy wskazane w ustawie zobligowane są do sporządzenia tych map. Analiza tych przepisów nie pozostawia zatem wątpliwości, jak słusznie ocenił Sąd Wojewódzki, iż skoro dla danego terenu zostało sporządzone Studium ochrony przeciwpowodziowej na podstawie przepisów w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r., to dla terenów położonych na obszarze takiego studium będzie miał zastosowanie art. 53 ust. 3 pkt 11 lit. b w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy będzie związane z koniecznością uprzedniego jej uzgodnienia z ww. organem.

Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Skarżący kasacyjnie nie kwestionują, że dla terenów, na których znajdują się działki inwestycyjne takie Studium zostało sporządzone i że doprecyzowano je w opracowaniu p.n.: "Określenie zagrożenia powodziowego w zlewni W.".

Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił pogląd organu odwoławczego, wyrażony w odniesieniu do zarzutu, że na sąsiednim terenie prowadzone są inne inwestycje i to w odległości bliższej koryta rzeki niż przedmiotowa inwestycja. Zasługuje bowiem na aprobatę pogląd Sądu pierwszej instancji, który jako prawidłowe uznał stanowisko organów, iż inne inwestycje były przedmiotem odrębnych postępowań, zaś organ administracji zobowiązany jest każdą sprawę rozpatrywać indywidualnie.

Nie mają także racji skarżący zarzucając, iż organ w sposób nieuprawniony oparł się na przesłance zagrożenia zdrowia i życia oraz ochrony mienia nie uwzględniając, że przesłanka ta odnosi się także do skarżących kasacyjnie. Nie może bowiem ujść uwadze, że ustawodawca wprowadził instytucje "uzgodnienia" w określonym celu. Przede wszystkim takim celem jest ochrona interesu właścicieli wszystkich nieruchomości znajdujących się na danym obszarze, a zatem interesów zarówno inwestora jak i właścicieli nieruchomości z nim sąsiadujących. Wobec tego nie można zgodzić się ze skarżącymi, iż w postępowaniu uzgodnieniowym organ nie jest uprawniony do badania wpływu inwestycji na nieruchomości sąsiednie, a sprawa dotyczy jedynie gruntu inwestora. Skoro zadaniem organu jest ocena czy i jaki wpływ na gospodarkę wodną będzie miała przedmiotowa inwestycja, to ocena ta musi odnosić się nie tylko do nieruchomości inwestycyjnej, ale całego sąsiedniego obszaru. Takiej oceny dokonał organ administracji.

Nie można także – co trafnie stwierdził Sąd Wojewódzki - zarzucić organom administracji działania wykraczającego poza granice przyznanego mu uznania administracyjnego. Organ, w zakresie swojej właściwości ocenił, że planowane podniesienie terenu zmniejszy możliwości retencji wód powodziowych, a nadto podniesienie terenu sprzyjać będzie piętrzeniu wody i zwiększeniu jej naporu na sąsiednie tereny.

Kwestionowanie tych ustaleń przez skarżących kasacyjnie należało ocenić jako polemikę z twierdzeniami organu w tym zakresie, która nie została poparta żadnymi argumentami prawnymi. Nie może przy tym ujść uwadze, że uzgodnienie ma także na celu zasięgnięcie stanowiska organu posiadających tzw. wiedzę specjalistyczną. Dyrektor Zarządu Gospodarki Wodnej jak i Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej są wyspecjalizowanymi organami, które uprawnione są do oceny czy i jaki wpływ z punktu widzenia ochrony terenów przed powodzią będzie miało podniesienie rzędnych terenu. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, zostało zgodnie z wymogami określonymi 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Organ – działający w ramach uznania administracyjnego w sposób wystarczający wypełnił obowiązek rzetelnego uzasadnienia rozstrzygnięcia i a przy tym wyjaśnienia stronie motywów odmowy uzgodnienia projektu decyzji.

Dodatkowo wskazać należy, że organy administracji, wbrew zarzutom skarżących kasacyjnie wymieniły przepisy prawa materialnego, które uzasadniają odmowę pozytywnego zaopiniowania zamierzenia inwestycyjnego. Słusznie przy tym wskazano, że zakaz zmiany kształtowania terenu został wprowadzony przez ustawodawcę w art. 88l ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo wodne, który stanowi, że na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe w tym zmiany ukształtowania terenu.

Tym samym jako nieuzasadniony należało potraktować zarzut naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b i c w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy te regulują przedmiotowy zakres wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy jest bezwzględnie związany wnioskiem inwestora w zakresie rodzaju i zakresu planowanej inwestycji. Tym samym został przygotowany projekt decyzji i w takim właśnie kształcie podlegał on ocenie z punktu widzenia organu uzgodnieniowego.

Nie jest natomiast dopuszczalne dokonanie uzgodnień inwestycji w innym kształcie niż wskazano we wniosku. Tym niemniej uszło uwadze skarżących kasacyjnie, że organy obu instancji w uzasadnieniu postanowień wskazały, w jakim zakresie widziałyby możliwość pozytywnego uzgodnienia inwestycji z punktu widzenia przepisów dotyczących ochrony przeciwpowodziowej.

Prawidłowo również ocenił Sąd pierwszej instancji, że za trafnością rozstrzygnięcia organu przemawia to, że skoro głębokość zalewu wodą wynosi 0,30 m do 0,80 m, to może dojść do zniszczeń planowanej inwestycji oraz mienia położonego poniżej, a to uzasadnia twierdzenie o niebezpieczeństwie dla życia i mienia w razie zaistnienia tego zdarzenia, to jest powodzi.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i – na podstawie art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.