Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 stycznia 2014 r., sygnatura akt VII SA/Wa 1976/13, rozpoznając skargi E. S. oraz J. L. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2013 r., którą uchylono decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2013 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta W. z [...] maja 2008 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę i odmówiono stwierdzenia nieważności tej decyzji. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.
Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2013 r., na skutek podań skarżącego J. L. oraz skarżącej E. S., powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji Prezydenta W. z [...] maja 2008 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono [...] Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę wielorodzinnych budynków mieszkalnych na działkach nr [...],[...],[...],[...] i [...] w W. przy ulicach [...] oraz [...]. Organ administracji ustalił, że jeden z budynków (budynek nr 1) został zaprojektowany w ten sposób, że jego ściana z otworami drzwiowymi i okiennymi została usytuowana bezpośrednio przy granicy niezabudowanej działki nr [...].
W związku z tym, zdaniem organu, rażąco naruszono § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wojewoda [...] przyjął przy tym, że działka nr [...] jest działką budowlaną. Wskazał, że w ewidencji gruntów jest wpisana jako "zurbanizowany teren niezabudowany, oznaczony symbolem Bp", zaś zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków do zurbanizowanych terenów niezabudowanych zalicza się grunty niezabudowane, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę, wyłączone z produkcji rolniczej i leśnej. Uznał też, że działka nr [...] jest działką budowlaną mimo niewielkiej powierzchni (58 m2). Zdaniem organu, o uznaniu działki za budowlaną decyduje możliwość wykonywania na niej robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego.
W związku z tym stwierdził, że możliwość postawienia na tej działce ogrodzenia przesądza o jej budowlanym charakterze. Ponadto Wojewoda stwierdził, że naruszenie przepisów prawa ma charakter oczywistego naruszenia, które w jego ocenie polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę. W odniesieniu zaś do negatywnych skutków naruszenia prawa stwierdził, że zostały naruszone prawa właściciela działki nr [...]. W ocenie organu administracji, występują więc negatywne skutki społeczno-gospodarcze, których nie da się zaakceptować z punktu widzenia praworządnego państwa.
Od tej decyzji odwołanie wniosła [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] spółka komandytowo-akcyjna w K. – podmiot, na rzecz którego decyzją Prezydenta W. z [...] lutego 2011 r. przeniesiono decyzję o pozwoleniu na budowę W. z [...] maja 2008 r. Rozpoznając to odwołanie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2013 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2013 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z [...] maja 2008 r.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że działka nr [...], o powierzchni 58 m2, ma kształt trójkąta i budynek, którego dotyczy kwestionowane pozwolenie na budowę, ścianą z otworami okiennymi i drzwiowymi przylega do jednego z wierzchołków tego trójkąta. Dalej organ administracji za istotne uznał wyjaśnienie, czy działka nr [...] jest działką budowlaną. W związku z tym stwierdził, po przytoczeniu legalnych definicji działki budowlanej zawartych w ustawach o gospodarce nieruchomościami i o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że mając na uwadze rozmiar i kształt działki nr [...] nie jest ona działką budowlaną, gdyż nie jest możliwe zabudowanie jej budynkiem, w taki sposób, aby był on usytuowany zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności zgodnie z § 12 tego aktu.
Organ administracji wskazał, że uwzględniając to, iż wymiary działki nr [...] (długość boków trójkąta) wynoszą 9,5 m, 12 m i 15 m oraz uwzględniając, że odległości budynku od granic działki musiałyby wynosić zgodnie z przepisami powołanego rozporządzenia 3 m lub 4 m, przy założeniu, że w jednej ścianie budynku umieszczonoby okna i drzwi, obszar działki możliwy do zabudowy byłby nieznacznych rozmiarów. Takie nieznaczne rozmiary powierzchni pod zabudowę, w ocenie organu administracji, przesądzają, że działka ta nie ma charakteru budowlanego.
Organ odwoławczy przedstawił ponadto ustalenia, poprzedzającej decyzję Prezydenta W. z [...] maja 2008 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, decyzji tego organu z [...] listopada 2006 r. o warunkach zabudowy i porównał te ustalenia z zatwierdzonym projektem budowlanym, stwierdzając m.in., że w punkcie 3.4 części opisowej projektu wskazano, że budynek zapewnia warunki niezbędne do korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne i korzystające z wózków inwalidzkich oraz że projektuje się dźwigi osobowe ułatwiające komunikację pionową, spadki terenowe w posadzce przy wejściach do klatek schodowych oraz eliminuje progi drzwiowe do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt stały lub czasowy osób niepełnosprawnych.
Stwierdził też, że rozbieżność pomiędzy decyzjami o warunkach zabudowy i pozwoleniu na budowę, polegająca na tym, że pierwsza z wymienionych decyzji obejmuje działkę nr [...], druga natomiast nie, nie świadczy o niezgodności pomiędzy tymi decyzjami skoro na działce nr [...] nie przewidziano wykonania żadnych robót budowlanych. Z tego powodu, że działka nr [...] nie została objęta wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę organ administracji uznał, że nie został naruszony art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Stwierdził, że skoro działka ta nie była objęta wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, to inwestor nie miał obowiązku złożenia oświadczenia o posiadaniu uprawnienia do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane.
Ostatecznie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że decyzja Prezydenta W. z [...] maja 2008 r. nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., przy czym stwierdził, że została wydana w oparciu o właściwą podstawę prawną, nie narusza przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie zawiera wady powodującej nieważność z mocy prawa, w razie wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą, nie była i nie jest trwale niewykonalna oraz nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Skarżąca E. S. w skardze zarzuciła, że decyzja została skierowana do podmiotu, który nie był stroną, mianowicie do "[...] Sp. z o.o. [...] Sp. komandytowo-akcyjna" zamiast do "[...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] Spółka komandytowo-akcyjna". W jej ocenie stanowi to wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto twierdziła, że decyzja Prezydenta W. z [...] maja 2008 r. została wydana z naruszeniem § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz że nie jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie kształtu dachów i obowiązku dostosowania projektu zagospodarowania terenu do potrzeb osób niepełnosprawnych. W związku z zarzutem naruszenia § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie skarżąca wywodziła, że działka nr [...] jest działką budowlaną.
W jej ocenie, decydującym kryterium jest to, że na działce można postawić obiekt budowlany, a na działce nr [...] można postawić np. nośnik reklamowy. Zarzuciła także, że projekt budowlany był w toku postępowania modyfikowany w ten sposób, że naklejano i usuwano część dokumentów. W końcu podniosła, że w uzasadnieniu decyzji organu administracji nie odniesiono się do wszystkich przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej opisanych w art. 156 § 1 k.p.a.
Skarżący J. L. w skardze twierdził, że działka nr [...] jest działką budowlaną i w związku z tym wywodził, że decyzja Prezydenta W. z [...] maja 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zarzucił też, że decyzja ta jest sprzeczna z decyzją Prezydenta W. z [...] listopada 2006 r. o warunkach zabudowy, przy czym sprzeczność ta miała polegać na tym, że decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczyła inwestycji, która miała być realizowana na działkach, które nie wszystkie były objęte decyzją o warunkach zabudowy oraz na tym, że decyzja o warunkach zabudowy dotyczyła m.in. działki nr [...], zaś decyzja o pozwoleniu na budowę tej działki nie obejmowała. Ponadto twierdził, że naruszono art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż nie zostały spełnione warunki tak zwanego etapowania inwestycji.
Uwzględniając skargi Sąd pierwszej instancji uznał, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2013 r. została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.
W ocenie Sądu pierwszej instancji kluczową w sprawie kwestią było dokonanie oceny, czy decyzja Prezydenta W. z [...] maja 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Istotne było w szczególności to, że wspomnianą decyzją o pozwoleniu na budowę zatwierdzono projekt budowlany, który przewidywał usytuowanie ściany budynku z otworami okiennymi i drzwiowymi od granicy działki nr [...] w odległościach sprzecznych z § 12 powołanego rozporządzenia. W związku z tym niezbędne było ustalenie, czy działka ta miała charakter budowlanej.
Sąd pierwszej instancji uznał, że organ drugiej instancji nie uzasadnił prawidłowo swego stanowiska, że działka nr [...] nie jest działką budowlaną. Zdaniem tego Sądu, z uzasadnienia decyzji tego organu administracji nie wynika jednoznacznie, jaki jest charakter tej działki. Z jednej bowiem strony organ odwoławczy uznaje, że nie jest ona działką budowlaną, z drugiej wskazuje na możliwość jej zabudowy obiektem budowlanym o niewielkim rozmiarze.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji podstawowym kryterium, od którego zależy uznanie działki za budowlaną, jest możliwość jej zabudowy lub to, że jest ona zabudowana. Oznacza to – jak wskazał – że skoro działka nr [...] nie jest zabudowana, to o jej charakterze decydować powinna możliwość zabudowy. Dalej, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, stwierdził, że działka budowlana to działka, na której możliwa jest realizacja obiektu budowlanego. Z kolei co może być uznane za obiekt budowlany wynika z przepisów Prawa budowlanego, przy czym Sąd pierwszej instancji wskazał, że mogą to być także obiekty małej architektury.
W świetle tego Sąd pierwszej instancji uznał, że przyjęcie przez organ odwoławczy jedynie kryterium powierzchni i kształtu jednoznacznie nie wyklucza możliwości zabudowy działki nr [...] obiektem budowlanym. Nadto Sąd stwierdził, że dla ustalenia, czy działka ma charakter budowlany można posiłkować się danymi z ewidencji gruntów. Sąd pierwszej instancji stwierdził też, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę bez uwzględnienia § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oznacza, że decyzja taka zastała wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przepisy Prawa budowlanego oraz aktów wykonawczych do niego mają bowiem charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących i muszą być ściśle stosowane.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, zasadne były też zarzuty skargi dotyczące braku wnikliwego rozpoznania sprawy w świetle wszystkich pozostałych przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zasadny był też, zdaniem Sądu pierwszej instancji, zarzut braku wyczerpującej analizy założeń projektu budowlanego i ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, w tym w zakresie konstrukcji dachów i dostępności dla osób niepełnosprawnych.
Jako niezasadne Sąd pierwszej instancji ocenił zarzuty dotyczące tego, że decyzja o warunkach zabudowy dotyczyła innych działek niż decyzja o pozwoleniu na budowę oraz zarzut skierowania decyzji do podmiotu, który nie był stroną postępowania.
W skardze kasacyjnej [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] spółka komandytowa w K, która powstała z przekształcenia [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] spółka komandytowo-akcyjna w K, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie:
- - art. 33 § 1 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji nie potraktował [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] spółka komandytowa w K. jako uczestnika postępowania na prawach strony, gdyż pominął jej stanowisko przedstawione w pismach procesowych i na rozprawie, co powoduje nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.,
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu swego wyroku nie odniósł się do stanowiska [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] spółka komandytowa w K. przedstawionego w pismach procesowych oraz na rozprawie,
- - art. 111 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na pomieszaniu w uzasadnieniu wyroku motywów dotyczących rozstrzygnięć dotyczących obu skarg, co uniemożliwia ustalenie, które zarzuty poszczególnych skarg zostały uznane za zasadne,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na uwzględnieniu skarg, mimo że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2013 r. nie została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a.,
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewskazaniu, w jaki sposób Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył art. 7 oraz art. 77 k.p.a.,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na uwzględnieniu skarg, mimo że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2013 r. nie została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a.,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na uwzględnieniu skarg, mimo że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2013 r. nie została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a.,
- - art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz w zw. z art. 3 pkt 1, 2, 3 i 4 Prawa budowlanego przez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że każda niezabudowana działka, niezależnie od jej kształtu, usytuowania i powierzchni jest działką budowlaną oraz przez przyjęcie, że nieuwzględnienie § 12 ust. 1 powołanego rozporządzenia w każdym przypadku oznacza rażące naruszenie prawa.
W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od skarżących zwrotu kosztów postępowania.
Skarżący J. L. wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną, w której wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Skarżąca E. S. na rozprawie przed NSA wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji spowodowana pozbawieniem [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] spółka komandytowa w K. możności obrony jej praw. Podmiot ten brał udział w postępowaniu sądowym i przede wszystkim wziął udział w rozprawie bezpośrednio poprzedzającej wydanie wyroku Sądu pierwszej instancji. Okoliczność, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu swego wyroku nie przedstawił stanowiska tego uczestnika postępowania nie stanowi o pozbawieniu go możności obrony jego praw w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Może jedynie prowadzić do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego powinno zawierać m.in. zwięzłe przedstawienie zarzutów podniesionych w skardze oraz stanowisk pozostałych stron.
Wówczas jednakże, aby takie uchybienie – będące naruszeniem przepisów postępowania – mogło stanowić podstawę uwzględnienia skargi kasacyjnej, konieczne jest wykazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, gdyż Sąd pierwszej instancji, mimo że nie przedstawił stanowiska uczestnika postępowania, to jednak odniósł się do zasadniczych elementów jego argumentacji, w szczególności nie podzielił stanowiska tegoż uczestnika postępowania co do nieuznania działki nr [...] za działkę budowlaną.
Z tego powodu nie są też trafne pozostałe podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Dodać można ponadto, że zastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 111 § 1 p.p.s.a., czyli połączenie spraw ze skarg E. S. oraz J. L. do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia było obowiązkowe, a to z uwagi na to, że stosownie do art. 51 i art. 57 § 2 p.p.s.a. mogły one być wniesione w jednym piśmie. Obie te skargi dotyczyły bowiem tej samej decyzji organu administracji. Rację ma jednakże skarżący kasacyjnie, gdy zarzuca, ogólnie mówiąc, brak przejrzystości uzasadnienia Sądu pierwszej instancji. Nie jest to jednak uchybienie, które uniemożliwiałoby kontrolę instancyjną. Stanowisko Sądu pierwszej instancji jest wystarczająco jasne i zrozumiałe.
Pozostałe podstawy kasacyjne są zasadne, przy czym pierwszorzędne znaczenie mają te podstawy, które dotyczą oceny zastosowania przez organ administracji art. 156 § 1 k.p.a. Zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył powołany przepis oraz przepisy postępowania (art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.). Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji organ administracji trafnie uznał, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...] maja 2008 r. nie była dotknięta żadną wadą nieważności.
Odnosząc się do podstawy stwierdzenia nieważności tej decyzji wynikającej z rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jednolity tekst ustawy – Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) przede wszystkim należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie, czy działka nr [...] jest działką budowlaną w rozumieniu ostatnio powołanego przepisu nie ma decydującego znaczenia dla wyniku sprawy.
Rażące naruszenie prawa, będące zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, to ciężkie kwalifikowane naruszenie przepisów prawa. Pojęcie "rażące naruszenie prawa" zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie wywołuje wątpliwości interpretacyjne. Przyjmuje się dwa zakresowo różne ujęcia tego pojęcia. Pierwsze ujęcie, które można określić jako ścisłe, wedle którego do rażącego naruszenia prawa można zaliczyć wyłącznie naruszenie przepisu prawa wyraźnego, niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych. Drugie ujęcie, które odchodzi od formalistycznego określenia rażącego naruszenia prawa, przyjmuje, że o tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym, decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" uznać należy mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.
Mając na uwadze pierwszy z przedstawionych sposobów rozumienia rażącego naruszenia prawa stwierdzić należy, że tak jak istotne wątpliwości, co do znaczenia przepisu prawa z reguły wykluczają możliwość przyjęcia rażącego naruszenia prawa, tak też nie sposób mówić o rażącym naruszeniu prawa, gdy w konkretnym przypadku przepis ma być zastosowany do nietypowej sytuacji faktycznej, w której istnieje istotny problem z zakresu subsumcji. Taka nietypowa sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. W większości przypadków nie występują żadne wątpliwości, jaka działka jest działką budowlaną. Działka jest działką budowlaną wtedy, gdy zarówno ze względów faktycznych, jak i prawnych może być zabudowana obiektem budowlanym. Co innego jednak, gdy rozważenia wymaga to, czy działką budowlaną jest działka o powierzchni 58 m2 i w kształcie trójkąta o bokach o długości 9,5 m, 12 m i 15 m, która w takim kształcie o i takiej powierzchni powstała nie w wyniku celowego działania, po to, aby nietypową działkę zabudować nietypowym obiektem budowlanym, ale która w takim rozmiarze i kształcie powstała na skutek decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości.
Skarżący J. L. we wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia 28 maja 2012 r. wyjaśnia bowiem, że w odniesieniu do działki nr [...] toczyło się postępowanie o jej zwrot, zaś z odpisu z księgi wieczystej [...] wynika, że decyzja o zwrocie została wydana w dniu [...] kwietnia 2009 r. Zatem, w rozpoznawanej sprawie ocena prawna działki nr [...], polegająca na rozstrzygnięciu, czy jest to działka budowlana w rozumieniu § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie była oczywista. Świadczyć o tym może także to, że wywody stron sporu o to, czy działka nr [...] jest działką budowlaną zawierają się w pismach procesowych liczących wręcz po kilkadziesiąt stron. Ewentualne naruszenie prawa przy tej ocenie nie może być więc uznane za rażące.
Jeżeli zaś chodzi o drugie ujęcie rażącego naruszenia prawa, to w ocenie NSA jest oczywiste, że naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest bardziej dotkliwe (społeczno-gospodarcze skutki są dotkliwsze i jest trudniej takie naruszenie zaakceptować z punktu wiedzenia praworządności), gdy chodzi o usytuowanie budynku z naruszeniem powołanego przepisu warunków technicznych przy granicy z "normalną" działką budowlaną, zdatną do zabudowania domem mieszkalnym, niż gdy chodzi o usytuowanie budynku z naruszeniem tego przepisu przy działce o takich parametrach, jak w rozpoznawanej sprawie. Nie jest przy tym istotne, w ocenie NSA, czy na takiej działce można jedynie wybudować obiekt małej architektury, czy nośnik reklamowy, czy też nawet jakiś budynek. Nie ulega wątpliwości, że na takiej działce nie można wybudować typowego obiektu budowlanego.
Niezależnie od tego NSA uznaje, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób wystarczający wyjaśnił, że działka nr [...] nie nadaje się do zabudowy. Wystarczające w tym celu było wskazanie jej powierzchni, kształtu oraz wymiarów. Zauważyć też należy, że w postępowaniu przed organem administracji drugiej instancji oraz przed Sądem pierwszej instancji uczestnik postępowania przedstawiał (pisma z dnia 17 czerwca 2013 r. oraz 7 stycznia 2014 r.), także w formie graficznej, przekonujące stanowisko co do braku możliwości zabudowy działki nr [...] budynkiem (obiektem kubaturowym), skarżący natomiast twierdząc, że taka zabudowa jest możliwa, nie przedstawił podobnego opracowania.
Dodatkowo NSA wskazuje na okoliczności, które z punktu widzenia Sądu sprawującego wymiar sprawiedliwości mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, mimo że zaszły po wydaniu decyzji Prezydenta W. z [...] maja 2008 r., a więc nie mają bezpośredniego znaczenia dla oceny jej zgodności z prawem. Mianowicie skarżący J. L. we wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji przyznaje (co też znajduje potwierdzenie we wspomnianym odpisie z księgi wieczystej [...]), że działkę nr [...] nabył [...] lutego 2012 r., czyli prawie cztery lata po wydaniu decyzji przez Prezydenta W. z [...] maja 2008 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Z akt wynika także, że roboty budowlane były już wówczas rozpoczęte. W aktach znajduje się bowiem kopia dziennika budowy, z której wynika, że roboty budowlane były prowadzone już w 2010 r. Także w innym piśmie znajdującym się w aktach i podpisanym przez skarżącego J. L. przyznaje on, że roboty budowlane były prowadzone w grudniu 2011 r. (kopia pisma z 1 grudnia 2011 r. zawierającego wniosek o wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych).
W końcu z akt wynika, że skarżący J. L. jest prawnikiem i wykonuje zawód radcy prawnego. W tych okolicznościach nie jest jasne, w jakim celu skarżący nabył działkę nr [...], skoro jako prawnik niewątpliwie zdawał sobie sprawę, że sama w sobie działka ta ma nieznaczną wartość. Skarżący pisze wprawdzie we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, że działkę tę nabył "w ramach prowadzonej działalności gospodarczej", ale nie wyjaśnia, na czym miałaby polegać działalność gospodarcza, w której przydatna mogłaby być działka o takiej powierzchni i ukształtowaniu.
Zatem NSA, sprawując wymiar sprawiedliwości, mając w rozpoznawanej sprawie do wyważenia interes skarżącego, który świadomie nabywa nieruchomość o skomplikowanej sytuacji prawnej i faktycznej oraz interes nie tylko inwestora, ale przede wszystkim właścicieli mieszkań w budynku, którego dotyczy decyzja Prezydenta W. z [...] maja 2008 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, dla których decyzja o stwierdzeniu nieważności tego pozwolenia na budowę niewątpliwie stworzyłaby istotny stan niepewności prawnej, opowiada się za przyznaniem większej ochrony w rozpoznawanej sprawie właścicielom mieszkań w wybudowanym na podstawie kwestionowanego pozwolenia na budowę domu. Nawiązując do wspomnianego już drugiego sposobu rozumienia rażącego naruszenia prawa można stwierdzić, że nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności byłoby w takiej sytuacji stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.
W ocenie NSA te okoliczności sprawiają, że słusznie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż decyzja Prezydenta W. z [...] maja 2008 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tym samym Sąd pierwszej instancji nie mógł z tego powodu uchylić tej decyzji.
Brak było też podstaw do uwzględnienia skarg obojga skarżących z innych powodów.
Jak już powiedziano, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w wystarczający sposób wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności sprawy. Nie naruszył więc art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.
Stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że organ odwoławczy nie dokonał "wyczerpującej analizy założeń projektu budowlanego" jest nazbyt ogólne, aby mogło stanowić podstawę uwzględnienia skarg, w szczególności w sprawie, która dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę. Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnia, w jaki sposób łączy się to z jedną z wad nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Nie sposób przyjąć, aby podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z [...] maja 2008 r. były zarzuty skarżących dotyczące tego pozwolenia i projektu, a sprowadzające się do twierdzenia o braku przesłanek tak zwanego etapowania, modyfikowania projektu w trakcie postępowania administracyjnego oraz innych naruszeń przepisów postępowania. Przede wszystkim zauważyć należy, że podnosząc te zarzuty nie wykazano, aby stanowiły one o rażącym naruszeniu prawa w znaczeniu wyżej wskazanym. NSA zwraca uwagę, że także w tym przypadku należy mieć na uwadze zarówno oczywistość naruszenia, jak i jego skutki.
Nie jest też zasadne stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że brak jest wyczerpującej analizy ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, w tym w zakresie konstrukcji dachów oraz zapewnienia dostępu dla osób niepełnoprawnych. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na postanowienia zatwierdzonego decyzją Prezydenta W. z [...] maja 2008 r. projektu, które dotyczą warunków korzystania z projektowanego obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne. W tej sytuacji nie można przyjąć, aby decyzja ta z tego powodu rażąco naruszała prawo. Faktem jest natomiast, że organ administracji, porównując ustalenia decyzji o warunkach zabudowy z rozwiązaniami przyjętymi w projekcie budowlanym, nie odniósł się szczegółowo do kwestii zgodności formy dachów z ustaleniami w tym zakresie decyzji o warunkach zabudowy. Nie jest to jednakże uchybienie, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżąca E. S. twierdziła bowiem, że rażąco narusza prawo fakt, iż wbrew ustaleniom decyzji o warunkach zabudowy "nie na wszystkich dachach zostały przewidziane spadki", a na niektórych "spadki nie odpowiadają kształtom dachów nieruchomości sąsiadujących od południa".
Jednakże w decyzji Prezydenta W. z [...] listopada 2006 r. w sprawie warunków zabudowy przewidziano, aby dachy projektowanych budynków nawiązywały do dachów budynków sąsiednich. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że brak zupełnej zgodności w zakresie kształtu dachów stanowi w ogóle naruszenie prawa, a tym bardziej rażące.
W końcu, wbrew temu co przyjął Sąd pierwszej instancji, nie było podstaw do uwzględnienia skargi z tego powodu, że organ administracji nie rozpoznał wnikliwie wszystkich przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odniósł się do wszystkich przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., gdyż stwierdził, wymieniając je dosłownie, że nie zachodzą. W rozpoznawanej sprawie było to wystarczające, gdyż skarżący nie twierdzili, aby zachodziły inne przesłanki stwierdzenia nieważności, jak tylko rażące naruszenie prawa, która to przesłanka została przez organ odwoławczy obszernie rozważona. Jedynie skarżąca E. S. twierdziła, że ponadto zachodzi wada nieważności wymieniona w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., jednakże w tym zakresie Sąd pierwszej instancji uznał, że to stanowisko skarżącej nie jest trafne.
Mając powyższe na uwadze należało przyjąć, że skarga kasacyjna jest w części oparta o usprawiedliwione podstawy kasacyjne. Jednocześnie NSA uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, mianowicie stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że decyzja Prezydenta W. z [...] maja 2008 r. nie jest dotknięta żadną wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., jest trafne. Wobec tego NSA, na mocy art. 188 p.p.s.a., uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił obie skargi.
Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku, którym uwzględniono skargi, NSA na mocy art. 203 pkt 2 p.p.s.a. zasądził od skarżących na rzecz uczestnika postępowania, który wniósł skargę kasacyjną, zwrot poniesionych przez niego kosztów postępowania kasacyjnego.