Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 921/19, po rozpoznaniu skargi Gminy Miasto R. (dalej: "Miasto") na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. z dnia [...] czerwca 2019 r., w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej, uchylił zaskarżoną decyzję.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Informacją z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. ustalił Gminie Miastu R. opłatę stałą za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. w wysokości 37 zł za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód potoku M., przez istniejący wylot kanalizacji deszczowej nr [...] w km 2+154 biegu potoku oraz odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód potoku M. przez istniejący wylot kanalizacji deszczowej nr [...] w km 1+659 biegu potoku.
Nie zgadzając się z powyższą informacją Miasto wniosło reklamację kwestionując sposób obliczenia należności.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], organ określił dla skarżącej za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 37 zł, w tym za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód potoku M. przez istniejący wylot kanalizacji deszczowej nr [...] w km 2+154 biegu potoku oraz za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód potoku M. przez istniejący wylot kanalizacji deszczowej nr [...] w km 1+659 biegu potoku.
Uwzględniając skargę Miasta prawomocnym wyrokiem z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 751/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił wskazaną powyżej decyzję, ze względu na naruszenie zasad wykładni wątpliwości na korzyść strony postępowania. Zdaniem Sądu wyjaśnienia wymagała kwestia, który parametr z trzech wskazanych w pozwoleniu wodnoprawnym należy przyjąć do wyliczeń.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w K., ustalił Miastu opłatę stałą za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. w wysokości 37 zł za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód potoku M. przez istniejący wylot kanalizacji deszczowej nr [...] w km 2+154 biegu potoku oraz odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód potoku M. przez istniejący wylot kanalizacji deszczowej nr [...] w km 1+659 biegu potoku. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wskazał, że Miastu udzielone zostało pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], wydane przez Starostę R., które zawiera dwa maksymalne wskaźniki ilości odprowadzanych wód. Opłata stała ma z założenia charakter abonamentowy. Zdaniem organu, intencją ustawodawcy nie było powiązanie opłaty stałej z wartością roczną. Roczny wymiar opłaty stałej należy wiązać z kresem korzystania z usługi wodnej wynikającej z pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego w danym roku kalendarzowym, a nie z maksymalną ilością wód odprowadzanych do wód.
Tym samym opłata stała winna zostać ustalona w oparciu o wartość maksymalnego chwilowego poboru lub odprowadzania. Nie należy bowiem wiązać zapisów stanowiących o ustaleniu opłaty stałej jedynie ze słowem "maksymalny" w oderwaniu od pozostałych przepisów aktualnie obowiązującego Prawa wodnego.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Miasto wywiodło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę, w której domagało się uchylenia zaskarżonej decyzji.
Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazał, że z pozwolenia wodnoprawnego wynika, że parametry odprowadzania wód zostały określone w następujących wskaźnikach: Qmax.h – m3/h, Qmax.rocz. -m3/r, Qśr.d. m3/d, a rzeczą organu było należycie uzasadnić, który z owych parametrów należy przetransferować do wielkości wymaganej aktualnie obowiązujących przepisach, tj. m3/s. W ocenie Sądu, przedstawiona przez organ argumentacja, mająca uzasadniać przeliczenie wskaźnika Qmax.h – m3/h okazała się wadliwa. Zastosowanie wskaźnika w postaci maksymalnej godzinowej ilości odprowadzanych wód nie jest prawidłowe, gdyż prowadzi do nie znajdującego odzwierciedlenia w maksymalnym rocznym wskaźniku ilości odprowadzanych wód wielokrotnego zawyżenia opłaty. Wskaźnik maksymalny godzinowy nie ma charakteru stałego i odnosi się do krótkotrwałego odprowadzania zwiększonych ilości wody.
Jest on przy tym ograniczony ilością odprowadzanej wody wynikającej z maksymalnego wskaźnika rocznego, który jako najbardziej zbliżony do rzeczywistej wielkości odprowadzanych wód, powinien mieć zastosowanie do wyliczenia należnej od skarżącej opłaty stałej. Przekroczenie maksymalnego wskaźnika rocznego prowadziłoby do przekroczenia maksymalnej wartości określonej w pozwoleniu wodnoprawnym i w rezultacie do bezprawnego odprowadzania wód do środowiska. Zastosowanie przez organ w zaskarżonej decyzji do określenia należnej opłaty maksymalnego wskaźnika godzinowego doprowadziło do jej wymierzenia w wysokości nie odzwierciedlającej ilości rzeczywistego, a także dopuszczalnego pozwoleniem wodnoprawnym legalnego odprowadzania wód opadowych i roztopowych. Przyjęcie wspomnianego wskaźnika zdaniem Sądu pozostaje także w sprzeczności wymogiem rozstrzygania na korzyść strony wątpliwości co do treści normy w przypadku, gdy przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 271 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r. poz. 2268, z późn. zm), przez błędną wykładnię, polegającą na:
- 1) uznaniu za niedopuszczalne zastosowanie wskaźnika w postaci maksymalnej godzinowej ilości odprowadzanych wód do ustalenia opłaty stałej za odprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych, a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie przywołanych przepisów ustawy i uznanie, że brak jest podstaw do stosowania tego wskaźnika w sprawie;
- 2) uznaniu, iż na w ramach niniejszej sprawy zachodzą na gruncie tego przepisu wątpliwości co do treści normy prawnej, co skutkować powinno zdaniem Sądu zastosowaniem art. 7a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.".
Uzasadniając powyższe zarzuty, organ podniósł, że wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód – wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Trzeci z wymienionych w powołanym artykule składników iloczynu oznacza maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych, która w dowolnym momencie może być odprowadzona do środowiska wodnego.
W ocenie organu w przypadku, gdy pozwolenie wodnoprawne nie określa maksymalnej ilości wód opadowych lub roztopowych wyrażonej w m3/s maksymalnej ilości wód, która może być odprowadzana do wód na podstawie tego pozwolenia, to do ustalenia wysokości opłaty stałej należy przyjąć tę wielkość związaną z ilością odprowadzanych do wód – wód opadowych lub roztopowych, która po przeliczeniu na wymiar m3 na sekundę stanowić będzie wartość maksymalną. Charakter opłaty stałej wyklucza możliwość przyjęcia do jej obliczenia maksymalnej ilości wód opadowych i roztopowych odprowadzanych na rok, która wynika z pozwolenia wodnoprawnego. Opłata stała stanowi bowiem ekwiwalent finansowy za rezerwację możliwości obciążenia odbiornika wodami opadowymi lub roztopowymi w dowolnym momencie i w maksymalnej ilości. Organ podkreślił, że opłaty za usługi wodne zostały skonstruowane w taki sposób, by odzwierciedlić nie tylko ilość roczną czy kwartalną zrzucanych wód opadowo-roztopowych, ale także najbardziej niekorzystny wpływ jaki może wywołać chwilowy maksymalny zrzut wód opadowo-roztopowych w odbiorniku w danej chwili.
Za przyjęciem takiego toku rozumowania, w ocenie organu, przemawia całoroczna charakterystyka opadów i roztopów występujących na określonym terenie. Organ argumentował, że intencją ustawodawcy nie było, by opłatę stałą powiązać z wartością roczną.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto wniosło o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. dalej: " p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.
W pozwoleniach wodnoprawnych wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tj.: Dz. U. z 2015 r. poz. 469 z późn. zm.) ustalano ilość pobieranej lub odprowadzanej wody, w tym maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok (art.128 ust. 1 pkt 1). Opłaty za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi oraz za pobór wód uregulowane były do dnia 31 grudnia 2017 r. w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519 z późn. zm.) i wysokość tych opłat zależała od wielkości, rodzaju i sposobu zagospodarowania terenu, z którego te ścieki odprowadzane (art. 274 ust. 4 pkt 1, art. 290 Prawa ochrony środowiska). Opłaty te związane więc były z faktycznym poborem wody lub wprowadzaniem ścieków do wód w danym okresie czasu. Taki system opłat powodował, że w interesie adresatów pozwoleń wodnoprawnych było wnioskowanie o pewną nadwyżkę maksymalnych ilości pobieranej wody lub odprowadzanych ścieków w celu uniknięcia ewentualnych kar pieniężnych za przekroczenie warunków pozwolenia.
Zmiana systemu opłat za pobór wód i za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi nastąpiła w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, której przepisy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z późn. zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zwrot kosztów usług wodnych wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty korzystające z tych usług.
Opłaty te mają służyć zachęceniu użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami. Prawodawca unijny przy tym pozostawił dowolność państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, z tym że system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy oraz zasadę "zanieczyszczający płaci".
W Prawie wodnym z 2017 r. wprowadzono opłaty stałe dla części usług wodnych, tj. za pobór wód podziemnych i powierzchniowych, odprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast oraz wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, jak również za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (art. 271 ust. 1 ustawy). Sposób ustalania wysokości tych opłat nawiązuje do przyjętej w nowych pozwoleniach wodnoprawnych jednostki poboru wody w m3 na sekundę. W toku prac legislacyjnych przyjęcie tej jednostki uzasadniano analogią do mocy zamówionej (umownej) w energetyce (M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi wodne w nowym prawie wodnym, Warszawa 2018 r., s.73). Zgodnie z aktualnie obowiązującym art. 403 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego z 2017 r., w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się w szczególności ilość wód opadowych lub roztopowych, odprowadzanych do wód lub do ziemi, w tym maksymalną ilość m3 na sekundę i średnią ilość m3 na rok, oraz powierzchnię rzeczywistą i zredukowaną zlewni odwadnianej przez każdy wylot.
Z kolei zgodnie z art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne z 2017r. wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Zdaniem organu współczynnik "maksymalnej" ilości wód opadowych i roztopowych odprowadzanych do wód wyrażonej w m3/s, która może być odprowadzona na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, oznacza maksymalną ilość wód, która może być odprowadzona w ciągu godziny po przeliczeniu na m3/s.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela jednak takiego stanowiska, bowiem przepis art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego z 2017 r. jest niejasny i w nawiązaniu do treści art. 128 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r. (w pozwoleniu wodnoprawnym określano maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok) możliwe są co najmniej dwie różne jego interpretacje. Sposób interpretacji tego przepisu prezentowany przez organ nie znajduje potwierdzenia w wykładni językowej. Ponadto wskaźnik maksymalnej ilości wód odprowadzanych do wód, powinien być jednoznacznie określony, a nie zależeć od tego, który z możliwych do przyjęcia wskaźników po przeliczeniu na m3/s okaże się wyższy. Taka interpretacja, prowadząca do przyjęcia największego możliwego wskaźnika ilości wód opadowych i roztopowych odprowadzanych do wód, jest przejawem nadmiernego fiskalizmu, a organ nie wykazał, aby było to uzasadnione analizą ekonomiczną, o której mowa w art. 9 ust. 1 Ramowej Dyrektywy Wodnej.
Zatem organ błędnie uznał, że art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego z 2017r. nie budzi wątpliwości interpretacyjnych w świetle treści pozwolenia wodnoprawnego, co doprowadziło do błędnego wniosku, że w sprawie nie znajduje zatasowania art. 7a § 1 k.p.a., na podstawie którego należało przyjąć interpretację bardziej korzystną dla podmiotu zobowiązanego do wniesienia opłaty. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko, że skoro opłaty za usługi wodne stanowią daninę publiczną, to przepisy nakładające te opłaty i określające sposób ich wyliczenia powinny być jasne, precyzyjne i nie nasuwające żadnych wątpliwości interpretacyjnych co do zakresu nałożonego obowiązku.
Należy zauważyć, że opłaty stałe za usługi wodne są nowymi środkami prawnofinansowymi w polskim prawie wodnym, a ich wprowadzenie do systemu prawnego wymagało dostosowania tych regulacji do obowiązujących do tej pory przepisów dotyczących pozwoleń wodnoprawnych. W dacie orzekania przez organ w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne brak było przepisów przejściowych regulujących te kwestie. Dopiero na mocy art. 1 pkt 88 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2170) dodano art. 552a pkt 2, który stanowi: "W przypadku gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2-5, dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m3 na godzinę maksymalnych ilości możliwych do odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo w pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m3/s." Zgodnie z art. 9 ustawy nowelizującej, przepisy art. 552a ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się po raz pierwszy do opłat stałych za usługi wodne za rok 2020. W uzasadnieniu projektu tej ustawy wskazano, że z uwagi na przedmiot regulacji zasadne jest usunięcie dotychczasowych wątpliwości interpretacyjnych i dodanie do ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne przepisu jednoznacznie wskazującego wartość, którą należy przyjąć do ustalenia opłaty stałej w przypadku wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych pozwoleń wodnoprawnych albo pozwoleń zintegrowanych, które nie określały maksymalnej ilości poboru wód, maksymalnej ilości odprowadzanych wód, a także maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro określony w pozwoleniu wodnoprawnym godzinowy wskaźnik maksymalnej ilości wód opadowych i roztopowych odprowadzanych do wód, przeliczony na m3/s ma być stosowany do ustalenia wysokości opłat stałych począwszy od 2020 r., to w stosunku do opłat stałych za 2018 r. należy stosować przepisy dotychczas obowiązujące. W związku z nieprecyzyjnym sformułowaniem przepisów w tym zakresie (w tym art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego), co przyznał sam ustawodawca w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej, należy uznać, że wykładnia art. 271 ust. 4 Prawa wodnego w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. bardziej korzystna dla podmiotów zobowiązanych do uiszczenia tych opłat jest prawidłowa. Niezasadne zatem są zarzuty kasacyjne wskazujące na dokonaną przez Sąd I instancji błędną wykładnię art. 271 ust. 4 Prawa wodnego, oraz brak podstaw do zastosowania w sprawie art. 7a § 1 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.