Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 541/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Z. D.-S. na decyzję Wojewody P. z dnia [...]r., nr [...]w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...]r. Z. D.-S., Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...]r. odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia [...]r. udzielającą B. K. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego położonego przy ul. [...] w G.-O. na lokal użytkowy. W uzasadnieniu organ podał, że adaptacja budynku nie przewidywała żadnych prac budowlanych, a jedynie remont pomieszczeń z dostosowaniem do nowej funkcji w związku z czym obszar oddziaływania adaptowanego budynku zamyka się w granicach działki nr [...], stanowiącej własność M. N., który był stroną postępowania.
Wojewoda P. decyzją z dnia [...]r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, uznając że organ I instancji prawidłowo określił krąg podmiotów będących stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę, tj. ograniczając go, zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, do osób pozostających w obszarze oddziaływania obiektu o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 11 stycznia 2007 r., oddalił skargę oceniając, że organy prawidłowo ustaliły krąg podmiotów nie włączając do niego skarżącej. Sąd uznał, że w sprawie dotyczącej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, która wymagała pozwolenia na budowę (art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego), przez odesłanie do art. 32 Prawa budowlanego, miał zastosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego określający krąg stron postępowania. W okolicznościach zamierzenia inwestycyjnego polegającego na remoncie pomieszczeń gospodarczych i przystosowaniu ich do innego celu użytkowego, gdy zachowane są odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości przewidziane w przepisach techniczno-budowlanych wówczas zgodnie z Prawem budowlanym nie można mówić o oddziaływaniu obiektu budowlanego na okoliczne nieruchomości, a ich właściciele, użytkownicy wieczyści czy zarządcy nie są stronami postępowania.
Mimo zatem, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości sąsiedniej, to nie była stroną postępowania, ponieważ z materiału sprawy nie wynika, żeby realizowana inwestycja, czyli zmiana sposobu użytkowania obiektu z gospodarczego na lokal użytkowy, wprowadzała ograniczenia wynikające z przepisów odrębnych, a obszar oddziaływania tej zmiany nie obejmuje nieruchomości sąsiednich. Natomiast uciążliwości czy ewentualne zakłócenia korzystania z nieruchomości stanowią sferę prawa cywilnego i w sprawach tych właściwe są sądy powszechne.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., złożyła Z. D.-S., wnosząc o uchylenie wyroku oraz zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, rozpoznanie sprawy i ustalenie że postępowanie powinno być wznowione z udziałem skarżącej lub przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd oparł się na przepisach dotyczących oddziaływania obiektu budowlanego będącego przedmiotem zmiany sposobu użytkowania, a postępowanie było prowadzone z naruszeniem prawa, ponieważ przed udzielaniem pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania nie przeprowadzono postępowania ustalającego warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania wymaganego ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącej gdyby postępowanie było prowadzone prawidłowo byłaby ona stroną postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd, rozpoznając sprawę, związany jest granicami skargi, czyli wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia. W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a ponadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli wyroku Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej.
Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy (za wyjątkiem ewentualnej nieważności postępowania, którą Sąd bierze pod rozwagę z urzędu) wyznacza w istocie strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Artykuł 175 § 1 p.p.s.a. wymaga, aby skarga kasacyjna była sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniami wynikającymi z § 2 i 3. W myśl art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna m. in. czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wprowadzenie tzw. przymusu adwokackiego (radcowskiego) powoduje, iż skarga kasacyjna powinna być w profesjonalny sposób sformułowana. W zależności od braków skargi kasacyjnej, jako nieodpowiadającej ustawowym wymaganiom, podlega ona oddaleniu, a nawet odrzuceniu, w razie uznania jej niedopuszczalności ze względów formalnych. Wskazanie podstawy kasacyjnej nie może przy tym ograniczyć się jedynie do przytoczenia jednej z podstaw wskazanych w powołanym przepisie, ale musi polegać na powołaniu konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które - w ocenie skarżącego - zostały naruszone przez sąd I instancji. Bez wskazania konkretnej normy Sąd nie może bowiem, będąc związanym zarzutami skargi, ocenić jej zasadności.
Zarzut skargi kasacyjnej, tj. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 k.p.a. został sformułowany bez wskazania przepisu określającego podstawę prawną zarzutu, oraz bez wskazania innych przepisów tej ustawy. Tak sformułowana skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Nie wychodząc poza granice zarzutu należy stwierdzić co następuje.
Po pierwsze Sąd Wojewódzki, dokonując oceny legalności zaskarżonego aktu administracyjnego nie stosuje przepisów k.p.a., gdyż postępowanie przed sądami administracyjnymi regulowane jest wyłącznie przepisami p.p.s.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem jego zgodności z prawem ocenia wprawdzie czy jest on zgodny z przepisami obowiązującego prawa, w tym z przepisami regulującymi postępowanie, w którym akt ten został wydany, ale przepisów tych w postępowaniu sądowoadministracyjnym, do kontroli legalności zaskarżonego aktu bezpośrednio nie stosuje. Kontroli tej Sąd dokonuje w ramach zakreślonych przepisami p.p.s.a. Tymczasem w podstawach skargi kasacyjnej, ani też w jej uzasadnieniu nie wskazano żadnego przepisu p.p.s.a., który miałby naruszyć wyrokujący Sąd Wojewódzki.
Zauważyć bowiem trzeba, że Sąd Wojewódzki kwestie przymiotu strony w postępowaniu budowlanym oceniał nie według art. 28 k.p.a., a art. 28 ust. 2 znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze. zm.) w związku z art. 3 pkt 20 tej ustawy i analiza tych przepisów była przedmiotem uzasadnienia wyroku. Granice zakreślone w skardze kasacyjnej przywołującej naruszenie art. 28 k.p.a. nie pozwalają jednak Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odnosić się do powyższych kwestii.
Po wtóre wskazany przez autora skargi kasacyjnej przepis art. 28 k.p.a., jest przepisem proceduralnym, określającym krąg stron postępowania administracyjnego, nie było zatem żadnej podstawy do formułowania zarzutu naruszenia przez Sąd Wojewódzki prawa materialnego szczególnie, że zarzucono błędną wykładnię przepisu proceduralnego, którego Sąd Wojewódzki nie stosował jako podstawy do oceny przymiotu skarżącej jako strony w postępowaniu administracyjnym.
Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.