Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej WSA) wyrokiem z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1760/08, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej GINB) z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji – uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; nadto zasądził od GINB na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
W wyroku przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: decyzją z dnia [...] października 2005 r. znak [...] Wojewoda Podlaski na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku K. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Suwalskiego z dnia [...] września 2004 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę inwestorowi K. L. – odmówił wszczęcia postępowania, gdyż wnioskodawca nie ma legitymacji do wystąpienia z wnioskiem, z uwagi na brak statusu strony /nieruchomość wnioskodawcy nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji/.
K. K. wystąpił również z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tego rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. GINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Podlaskiego. W uzasadnieniu stwierdzono, że K. K. nie mógł skutecznie występować jako wnioskodawca w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Suwalskiego udzielającej pozwolenia na budowę, gdyż nie miał interesu prawnego i nie przysługiwał mu status strony w postępowaniu budowlanym. Najbliższy z budynków objętych pozwoleniem na budowę znajduje się w odległości ok. 25 m od granicy nieruchomości K. K.. Inwestycja nie może zatem w jakikolwiek sposób oddziaływać (w tym ograniczać korzystanie) na nieruchomość wnioskodawcy.
Wobec tego odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego nie może być uznana za rażące naruszenie prawa i skutkować nieważnością decyzji odmawiającej wszczęcia takiego nadzwyczajnego postępowania. Na skutek wniosku K. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, GINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. /[...] /, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2008 r., powtarzając dotychczasową argumentację.
W skardze K. K. podniósł, że wyrokiem NSA z dnia 28 marca 2008 r., sygn. II OSK 323/07 oddalono skargę kasacyjną od wyroku WSA w Białymstoku z dnia 28 września 2006 r., II SA/Bk 212/06, którym WSA uchylił decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lutego 2006 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją Starosty Suwalskiego z dnia [...] grudnia 2005 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, zakończonego decyzją ostateczną Starosty Suwalskiego z dnia [...] września 2004 r. o pozwoleniu na budowę. Ponadto skarżący naprowadził, że organ pominął szereg okoliczności, które świadczą o posiadaniu interesu prawnego.
W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę uwzględnił, bowiem GINB kontrolując w postępowaniu nieważnościowym decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2005 r. powielił w uzasadnieniu stanowisko organu stopnia wojewódzkiego, nie dokonując własnej analizy stanu faktycznego i prawnego. Stwierdzono, że GINB powtórzył argumentację w zakresie definicji strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę - art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ rozpoznając sprawę zwrócił jedynie uwagę na odległości projektowanych budynków od granicy z działką należącą do skarżącego, nie posiadając wiedzy jakie budynki znajdują się na działce sąsiedniej.
WSA podkreślił, że obszar oddziaływania nie ogranicza się do obszaru określonego przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (....). Nie można ograniczać rozważań o granicach interesu prawnego osoby wyłącznie do rozmiarów nieruchomości oraz braku oddziaływania obiektu na środowisko; należy uwzględnić "wszystkie przepisy odrębne" mogące mieć wpływ na uprawnienia osoby kwestionującej ostateczne pozwolenie na budowę. Uwzględnić trzeba m.in. przeznaczenie obiektu, jego formę, konstrukcję, sposób zagospodarowania otaczającego terenu, a przede wszystkim geotechniczne warunki posadowienia obiektu (określone w art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego). Rozważania organu powinny zatem odnosić się do tego rodzaju rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym. Także niezaliczenie projektowanego obiektu do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. (Dz. U. Nr 257, poz. 2573) nie pozbawia właścicieli użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu, prawa do bycia stroną w takim postępowaniu.
W konkluzji WSA stwierdził, że przedstawione rozważania prowadzą do przyjęcia, że GINB dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. co w istotny sposób mogło mieć wpływ na naruszenie art. 157 § 1 i 2 k.p.a.
W skardze kasacyjnej uczestnik K. L., reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 134 § 1 i art. 135 w zw. z art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżanego wyroku w całości i zasądzenie na rzecz zainteresowanego od strony skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa prawnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej naprowadzono, że przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego przez GINB było ustalenie nieważności decyzji ostatecznej Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2005 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Suwalskiego z dnia [...] września 2004 r. Oznacza to, że badaniu podlegało ustalenie, czy decyzja ta nie zawiera wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wskazując następnie na art. 134 § 1 p.p.s.a. z powołaniem orzecznictwa i poglądów komentatorów stwierdzono, że WSA wykroczył poza granice rozpoznawanej sprawy, gdyż "nie mógł uchylić ostatecznej decyzji Wojewody Podlaskiego". Uchylając zaskarżonym wyrokiem decyzję Wojewody Podlaskiego WSA zniweczył skutki określone w art. 53 § 1 p.p.s.a. Nie wyjaśniając przyczyn uchylenia innego jeszcze, niż zaskarżony akt, naruszono art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponadto podniesiono, że brak udziału strony w postępowaniu, stanowiący zarzut skargi skierowanej do WSA nie może być badany jako przesłanka stwierdzenia nieważności, tj. jako rażące naruszenie prawa określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak udziału strony stanowi przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. WSA nie wskazał ponadto przepisów prawa, które organ naruszył w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Powołanie się na art. 7, art. 77, art. 80 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest wystarczające.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. K. wniósł o jej oddalenie i wskazał na toczące się postępowanie w sprawie wznowieniowej, które pomimo korzystnego wyroku WSA w Białymstoku oraz wyroku NSA, nadal nie zostało zakończone. Podkreślił, że planowana inwestycja ogranicza możliwość inwestowania na działce stanowiącej jego własność, a nadto odcina dostęp do drogi publicznej, co jednoznacznie przesądza o tym, że jest stroną toczącego się postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do przepisu art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw.
W skardze kasacyjnej, jako podstawę wskazano na naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 134 § 1 i art. 135 w zw. z art. 53 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z argumentacją sprowadzającą się do twierdzenia, że zaskarżonym wyrokiem uchylona została również decyzja Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2005 r. odmawiająca na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. wszczęcia postępowania nieważnościowego. Zarzut ten jest nieusprawiedliwiony.
Postępowanie przed organami administracji wszczęte zostało na wniosek K. K. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2005 r. znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Suwalskiego z dnia [...] września 2004 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu K. L. pozwolenia na budowę. Zgodnie z przepisem art. 157 § 1 k.p.a., właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia. Uwzględniając okoliczność, że wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji wydanej przez wojewodę, organem właściwym do stwierdzenia nieważności jest Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Wynika to z przepisu art. 17 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 88a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. z 2006 r. Dz. U. Nr 156, poz.1118 ze zm.).
W tej sytuacji wniosek K. K. rozpoznał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, co nastąpiło decyzja z dnia [...] czerwca 2008 r. znak: [...]. Rozstrzygnięcie to określić należy jako decyzję "pierwszoinstancyjną". Zgodnie bowiem z przepisem art. 127 § 3 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra (w konkretnym przypadku przez GINB) lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. W tej sytuacji, wobec złożenia przez K. K. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2008 r. Decyzja ta (z dnia [...] sierpnia 2008 r.) wydana na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc w postępowaniu quasi odwoławczym, zaskarżana została przez K. K. i WSA skargę tę uwzględnił.
Formułując sentencję wyroku, którego skarga kasacyjna dotyczy, WSA w punkcie I orzekł o uchyleniu zaskarżanej decyzji oraz "poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji". Nie ulega żadnej wątpliwości, a wynika to z komparycji wyroku, że zaskarżoną była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak [...], a poprzedzającą ją decyzją – decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 r. znak: [...], określona przez WSA jako "decyzja organu pierwszej instancji". Zatem uwzględniając skargę WSA uchylił obie decyzje wydane przez GINB: z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak [...] oraz z dnia [...] czerwca 2008 r. znak: [...].
W tym stanie sprawy nadal w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2005 r. znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Suwalskiego z dnia [...] września 2004 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu K. L. pozwolenia na budowę. Pozostaje też do rozpatrzenia przez GINB wniosek K. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2005 r.
Potwierdzeniem takiego toku postępowania oraz treści wyroku jest jego uzasadnienie, w tym konkluzja zawarta na stronie 6 (przedostatni akapit), gdzie zarzut naruszenia przepisów postępowania postawiony został wyłącznie Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, ze skutkiem uwzględnienia skargi. Wszystko to prowadzi do wniosku, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Końcowo wypada zauważyć, że zarzut dotyczący braku udziału strony w postępowaniu stanowi podstawę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a z akt wynika, że również i takie postępowanie z wniosku K. K. się toczy. Wobec tego rozważenia wymagałoby, czy wynik postępowania wznowieniowego nie będzie miał wpływu na postępowanie w sprawie z wniosku K. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Podlaskiego, skoro zasadnicze znaczenie dla jego rozpoznania ma kwestia statusu wnioskodawcy w tym postępowaniu.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a.