Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. VII SA/Wa 412/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r., znak [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB), po rozpatrzeniu odwołania [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2016 r., znak: [...], umarzającą wszczęte na wniosek 2postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] października 2014 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Lubelskiemu Przedsiębiorstwu Energetyki Cieplnej [...]. pozwolenia na budowę sieci ciepłowniczej preizolowanej wraz z kablem do transmisji danych systemu wizualizacji pracy węzłów cieplnych - od pkt. "A" w rejonie skrzyżowania [...] w Lublinie do komory pomiarowej "KP" na terenie projektowanego Centrum Handlowego [...] w rejonie [...]).
Organ odwoławczy podzielił stanowisko Wojewody o braku interesu prawnego [...] w kwestionowaniu, w postępowaniu nieważnościowym, decyzji z dnia [...] października 2014 r. Wskazał, że wnioskodawcy swój interes prawny wywodzą z tytułu prawa własności działki o nr ew. [...], która graniczy z działką inwestycyjną nr ew[...]. Sporny ciepłociąg został zaprojektowany na działkach nr [...], a zatem nie obejmuje swym zakresem działki nr [...], której właścicielami są [...]. Z planu sytuacyjnego sieci ciepłowniczej wynika, że nie przewidziano jakichkolwiek prac na terenie działki wnioskodawców, ani usytuowania na niej jakichkolwiek elementów sieci ciepłowniczej.
Ponadto, z projektu budowlanego wynika, że sporne przedsięwzięcie zostało zaprojektowane w odległości ok. 2 m od granicy działki nr [...], a w opisie rozwiązania technicznego wskazano, że odcinek sieci ciepłowniczej na długości 12,0 m w sąsiedztwie istniejącego budynku na działce o nr ew. 16/2 zaprojektowano bezwykopowo metodą odwiertu (przecisku). Organ wyjaśnił, że w przypadku budowy sieci ciepłowniczej, która nie jest planowana przez działkę osoby domagającej się wszczęcia postępowania nieważnościowego, brak jest odrębnych przepisów, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane ("P.b."), które mogłyby w analizowanym przypadku ograniczać w zagospodarowaniu nieruchomość wnioskodawców. W konsekwencji, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 15 października 2014 r. stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a.
Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez [...], która zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 7 i 77 K.p.a. w zw. art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W odniesieniu do kwestii legitymacji procesowej podniosła, że w sytuacji, gdy inwestycja jest przedsięwzięciem oddziaływującym na środowisko, właściwy organ, wyznaczając obszar jej oddziaływania, jest zobowiązany wziąć pod uwagę wymagania określone przepisami z zakresu ochrony środowiska, a na tym tle treść oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz zalecenia wynikające z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skoro zatem nie zostało przeprowadzone postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji spornej sieci ciepłowniczej, to organ nie mógł jednoznacznie stwierdzić, kto posiadał przymiot strony postępowania.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę stwierdził, że decyzje organów obu instancji zapadły z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 P.b. oraz z art. 28 i art. 157 § 2 K.p.a. Zdaniem Sądu organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na ocenę, czy [...] dysponują w niniejszej sprawie legitymacją procesową. Oboje byli bowiem stronami postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] października 2013 r., nr [...], w postaci budowy drogi gminnej nr [...] na odcinku od [...] do skrzyżowania z projektowaną drogą gminną o symbolu 8KDD, łącznie z tym skrzyżowaniem oraz projektowanego dalszego jej odcinka do skrzyżowania z [...] wraz z kanalizacją deszczową, oświetleniem drogowym, kanałem technologicznym oraz przebudową przyłącza gazowego, sieci elektroenergetycznych SN/nN i teletechnicznych.
Realizacja tej inwestycji miała nastąpić m. in. na działce o nr ewid. [...]. Również budowa sieci ciepłowniczej miała nastąpić wzdłuż ulicy [...]. Problemu realizacji sieci ciepłowniczej nie można zaś oddzielić w niniejszej sprawie od oceny stanu faktycznego i prawnego, powstałych po wydaniu decyzji o realizacji inwestycji drogowej, pomimo że w sensie formalnoprawnym są to dwa odrębne postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, powołując się na uzasadnienie decyzji z dnia [...] października 2013 r. wskazał, że zaniechano wówczas rozbiórki budynku należącego wnioskodawców, znajdującego się w liniach rozgraniczających, ale nie kolidującego z przewidzianym zagospodarowaniem pasa drogowego. Zmiana ta spowodowała korektę podziałów geodezyjnych działki nr ewid. 16 (obr. 18, ark. 1), przeznaczając pod wywłaszczenie część nieruchomości o powierzchni 0,0018 ha i numerze ewidencyjnym [...]. W pozostałej części działka pozostanie we władaniu dotychczasowych właścicieli.
Biorąc pod uwagę powyższe oraz dokonując analizy mapy podziału ewidencyjnego i granic działek w obecnym stanie faktycznym budynek gospodarczy należący do wnioskodawców znajduje się niejako na granicy działki o nr [...], na której zaplanowano budowę spornej sieci ciepłowniczej i jest wysunięty w stronę działki objętej inwestycją. W tej sytuacji zdaniem Sądu obowiązkiem organu analizującego istnienie interesu prawnego wnioskodawców było ustalenie rzeczywistej odległości spornej sieci ciepłowniczej od budynku gospodarczego należącego do wnioskodawców. Jest to o tyle istotne, że również w wytycznych projektowania sieci ciepłowniczych obowiązujących w [...]. ustalono, że sieć ciepłowniczą należy projektować zachowując minimalne odległości od istniejącej lub projektowanej zabudowy, w zależności od średnicy rurociągów odpowiednio od 2,0 m. do 5,0 m. Wprawdzie wytyczne te nie stanowią źródła powszechnie obowiązującego prawa, jednakże obowiązkiem organu jest ustalić ewentualny wpływ realizacji sieci w odległości mniejszej niż 2,0 m. od istniejącej zabudowy w świetle poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b.
W wytycznych co do dalszego postępowania Sąd pierwszej instancji polecił wyjaśnić, w jakiej faktycznej odległości od budynku należącego do wnioskodawców znajduje się sporna sieć ciepłownicza i – w zależności od dokonanych ustaleń – ocenić ponownie istnienie ich interesu prawnego. Polecił też odnieść się do problemu wpływu projektowanej sieci na ewentualną lokalizację w przyszłości zjazdu do drogi publicznej z działki [...]należącej do wnioskodawców.
W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie:
- I. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 P.b. oraz art. 28 i art. 157 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że organy nie dokonały ustalenia wpływu inwestycji w zakresie sieci ciepłowniczej na istniejącą zabudowę na działce wnioskodawcy;
- II. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. – prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. w zw. z art. 28 i art. 157 § 2 K.p.a. poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegająca na uznaniu, że przepisami, z których można wywodzić interes prawny w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę są również wytyczne projektowania sieci ciepłowniczych opracowane przez gestora takiej sieci.
W oparciu o powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził, że sporne przedsięwzięcie nie obejmuje swym zakresem działki nr 16/2 stanowiącej własność [...], zostało zaprojektowane w odległości około 2 m od granicy ww. działki, a odcinek sieci w sąsiedztwie budynku na tej działce zaprojektowano bezwykopowo metoda odwiertu (przecisku). Sporna inwestycja w żaden sposób nie oddziałuje więc na nieruchomość skarżącej, brak jest też przepisów odrębnych, które mogłyby ograniczać zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości.
Zdaniem organu wytyczne projektowania sieci ciepłowniczych obowiązujące w [...]. nie mogą być podstawą do wywiedzenia interesu prawnego. Nie stanowią bowiem prawa powszechnie obowiązującego i nie mogą być uznane za przepisy odrębne wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał wyrok NSA w sprawie II OSK 2827/15.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wniosła o jej oddalenie, przychylając się do stanowiska Sądu pierwszej instancji.
Uzasadnienie prawne
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zawiera usprawiedliwione podstawy.
Zarzuty skargi nakierowane są na zakwestionowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji, który stwierdził, że organy dopuściły się naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), dalej "P.b.", poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na ocenę, czy [...] dysponują w niniejszej sprawie legitymacją procesową. Kwestionowaniu tego stanowiska Sądu służy też zarzut błędnej wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b., polegającej na uznaniu, że przepisami, z których można wywodzić interes prawny w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę są również wytyczne projektowania sieci ciepłowniczych opracowane przez gestora takiej sieci. W konsekwencji, wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zostaną rozpoznane łącznie.
W niniejszej sprawie skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę sieci ciepłowniczej. Zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Status strony w postępowaniu administracyjnym determinowany jest normami prawa materialnego, które decydują o istnieniu interesu prawnego konkretnego podmiotu w konkretnej sytuacji faktycznej, w uzyskaniu rozstrzygnięcia o jego prawach i obowiązkach oraz kształtują jego treść (art. 28 K.p.a.). Przepis art. 28 K.p.a. nie ustanawia więc normy samoistnej, która daje podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego. Podstawą do wyprowadzenia interesu prawnego są bowiem przepisy prawa materialnego. W sprawach pozwolenia na budowę, a następnie w sprawach żądania stwierdzenia nieważności decyzji podstawą do wyprowadzenia interesu prawnego jest art. 28 ust. 2 P.b., zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządca nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
Z kolei w myśl art. 3 pkt 20 tej samej ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.
Kluczowe znaczenie dla ustalenia stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę i postępowań nadzwyczajnych prowadzonych w stosunku do tego postępowania, ma zatem określenie obszaru oddziaływania inwestycji. W orzecznictwie przyjmuje się, że posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej "w zasięgu oddziaływania obiektu" jest uzależnione od tego, czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na jego nieruchomość, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego. Znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 P.b. należy odczytywać w ten sposób, że przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1156/14).
Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa. Na ogół przyjmuje się, że termin ten oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Sąd pierwszej instancji zdaje się upatrywać interesu prawnego skarżącej w odległości należącego do niej budynku gospodarczego od spornej sieci ciepłowniczej, w kontekście wewnętrznych wytycznych projektowania sieci ciepłowniczych obowiązujących w [...]., z których wynika, że sieć ciepłowniczą należy projektować zachowując minimalne odległości od istniejącej lub projektowanej zabudowy, w zależności od średnicy rurociągów odpowiednio od 2 do 5 m. W świetle art. 87 ust. 1 Konstytucji RP wytyczne te nie mogą jednak stanowić źródła interesu prawnego, ponieważ źródłami powszechnie obowiązującego prawa są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia.
Sąd pierwszej instancji dostrzegł wprawdzie, że ww. wytyczne nie stanowią prawa powszechnie obowiązującego, a mimo to polecił organowi ustalić ewentualny wpływ realizacji inwestycji w odległości mniejszej niż wynikająca z tych wytycznych, w świetle poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. Interesy te muszą jednak znajdować umocowanie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. O ich naruszeniu można mówić dopiero wtedy gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy (por. wyrok NSA z 14 czerwca 20010 r. sygn. II OSK 960/09).
W rozpoznawanej sprawie brak jest okoliczności, które upoważniałyby do przyjęcia, że projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na nieruchomość skarżącej, w szczególności z akt sprawy nie wynika, by realizacja przedmiotowej sieci ciepłowniczej wprowadzała jakiekolwiek ograniczenia w jej zagospodarowaniu. Sporny odcinek sieci ciepłowniczej, jak wynika z projektu budowlanego, został zaprojektowany bezwykopowo metodą odwiertu (przecisku). Ani jeden element tej infrastruktury nie znajduje się na działce skarżącej. Okoliczność, że skarżąca była uznana za stronę w postępowaniu w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie oznacza, że automatycznie posiada przymiot strony w postępowaniu dotyczących budowy sieci ciepłowniczej w ciągu tej drogi. Są to dwa odrębne postępowania, w których oceny oddziaływania na nieruchomości sąsiednie dokonuje się autonomicznie, uwzględniając rodzaj, usytuowanie, sposób wykorzystania inwestycji, a także wielkość i rodzaj immisji.
Za nieuprawnione uznać należy stanowisko skarżącej, że organ wyznaczając obszar oddziaływania przedsięwzięcia powinien wziąć pod uwagę wymagania określone przepisami z zakresu ochrony środowiska. Brak jest bowiem przepisów z zakresu ochrony środowiska, które ograniczałyby, na skutek realizacji przedmiotowej sieci ciepłowniczej, zagospodarowanie nieruchomości skarżącej.
W tym stanie rzeczy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ prawidłowo uznał, że nieruchomości skarżącej nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, ponieważ projektowana inwestycja nie wpływa w żaden sposób na jej uprawnienia albo obowiązki. W konsekwencji, prawidłowo odmówił skarżącej przymiotu strony umarzając wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę.
Naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a w zw. z art. 28 ust. 2 P.b., przy dostatecznym wyjaśnieniu istoty sprawy, stanowiło podstawę do zastosowania przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 188 P.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 2 P.p.s.a.