Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 marca 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r. utrzymującą w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r. stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 2004 r. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie budowy obiektu małej architektury (drewutni) na działce nr ewid. [...] przy ulicy L. w N. w zakresie objętym właściwością organów nadzoru budowlanego.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd stwierdził, że nie można postawić zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji zarzutu naruszenia prawa. Podniósł, że przedmiotowe postępowanie prowadzone było z urzędu w trybie nadzwyczajnym, jakim jest tryb stwierdzenia nieważności. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 kpa ma na celu weryfikację ostatecznej decyzji z punktu widzenia, czy jest ona dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, który stanowi katalog zamknięty.
Zdaniem Sądu organy obu instancji prawidłowo uznały, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja zapadła z rażącym naruszeniem art. 105 kpa i art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego.
Stosownie do treści art. 105 kpa organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania jedynie wtedy, gdy to z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością mamy do czynienia, gdy w oczywisty sposób organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy. Jeżeli jednak istnieje pewien stan faktyczny, który podlega uregulowaniu przez organ administracji państwowej na wniosek lub z urzędu, to postępowanie winno toczyć się, a rzeczą organu po rozpoznaniu sprawy jest wydanie orzeczenia zawierającego rozstrzygnięcie merytoryczne, również w przypadku braku przesłanek do uwzględnienia żądania objętego wnioskiem. Brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym, lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony.
Ponadto zdaniem Sądu organ z rażąca obrazą art. 3 pkt 4b Prawa budowlanego przyjął, że kontrolowany obiekt jest obiektem małej architektury, a tym samym, że nie doszło do samowoli budowlanej. Sąd podzielił argumentację organu, że przedmiotowy obiekt stanowi budynek, odpowiada bowiem definicji zawartej w przepisie art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiada fundamenty i dach. Kwalifikowanie przedmiotowego budynku jako obiektu małej architektury obarczone jest błędną wykładnią art. 3 pkt 4, a pominięciem oczywistej definicji art. 3 pkt 2 odpowiadającej temu obiektowi. Kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa materialnego, gdyż rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem.
Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) oddalił skargę P. G. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł P. G., reprezentowany przez radcę prawnego B. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 2 i 4 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwą wykładnię, prowadzącą do przyjęcia, że obiekt spełniający ustawowe kryteria obiektu małej architektury jest budynkiem,
- 2. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez brak zastosowania i oddalenie skargi pomimo naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 105 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono m.in., że definicja obiektu małej architektury (art. 3 pkt 4) oraz definicja budynku (art. 3 pkt 2) są nieprecyzyjne, wymagają każdorazowo interpretacji, więc nawet gdyby wykładnia dokonana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w decyzji z dnia [...] maja 2004 r. była wykładnią błędną, to w żaden sposób nie może być uznana za przekroczenie jasne i niedwuznaczne, i to takie, które z uwagi na jego skutki nie daje się pogodzić z panującym w państwie porządkiem prawnym.
Skarżący podniósł, że skoro nie było podstaw do stosowania przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa to oddalenie skargi, pomimo istnienia naruszenia powołanego przepisu, świadczy o naruszeniu w zaskarżonym wyroku przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c kpa Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niezastosowanie. Zarazem w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania był obiekt małej architektury, który nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia brak było podstaw do uznania, że umorzenie postępowania stanowi rażące naruszenie art. 105 kpa, co świadczy o naruszeniu w zaskarżonym wyroku przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, gdyż stosownie do regulacji art. 183 § 1 tej ustawy rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Kontrola kasacyjna dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny obejmuje stosowanie prawa procesowego i materialnego. Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W jej ramach skarżący musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Natomiast przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zakres oceny Sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało, przy czym wskazanie w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego, który nie był zastosowany w sprawie, czyni nieskutecznym zarzut błędnej jego wykładni lub niewłaściwego zastosowania.
Nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut skarżącego naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez brak zastosowania i oddalenie skargi pomimo naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 105 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zadaniem sądu administracyjnego była kontrola zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu jej wydania, zarówno pod względem naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak i naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie wszczynane na podstawie art. 157 § 2 kpa jest jednym z postępowań nadzwyczajnych, dających możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej. Jest ono samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. To oznacza, że prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie miało na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem, obowiązującym w dacie wydawania kontrolowanej decyzji. Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 kpa wymagało innego podejścia do sprawy niż w I instancji lub przed organem odwoławczym. Organ administracyjny oceniał kwestie czysto prawne i rozstrzygał je według zasad stosowanych przy kasacji.
Sprawa niniejsza toczyła się zatem już nie w trybie zwykłym (gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie "naruszenia prawa" mające wpływ na wynik rozstrzygnięcia), a w trybie nadzoru, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew zasadom trwałości decyzji ostatecznych z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn, można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą wadą, skutkującą uznaniem jej za nieważną.
Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, który badając legalność zaskarżonej decyzji prawidłowo wywiódł, że organy orzekające w postępowaniu nadzwyczajnym, właściwie stwierdziły rażące naruszenie przez organ orzekający w tzw. postępowaniu zwykłym przepisu art. 105 kpa. Przepis ten pozwala na umorzenie postępowania, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono zbędne.
Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Ustalenie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające wydanie decyzji nie daje podstaw do umorzenia postępowania. Umorzenie postępowania jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jej merytorycznego rozstrzygnięcia.
Bezprzedmiotowość winna być wywiedziona w sposób nie budzący wątpliwości, a tego organ orzekający w postępowaniu zwykłym nie dokonał. Nie można bowiem uznać, że w sprawie zakończonej decyzją z dnia 25 maja 2004 r. nie istniał przedmiot sprawy w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane, a zatem sprawa wymagała merytorycznego rozstrzygnięcia.
Stąd zasadnie organy nadzoru stwierdziły rażące naruszenie przepisu art. 105 kpa, które to stanowisko podzielił Sąd I instancji. W wyniku tego rozstrzygnięcia otwiera się nowe postępowanie, w którym organ dokona kontroli wybudowania przedmiotowego obiektu pod względem zgodności z przepisami prawa budowlanego.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł o jej oddaleniu.