Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 778/09

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1456/08 oddalił skargi "C." Spółki z o.o. z siedzibą w W. i "T. W" Spółki z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną:

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...]uchylił w całości decyzję M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...]orzekającą o niewpisaniu do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego willi położonej w W. przy ul. [...].

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła, biorąca udział w postępowaniu jako strona, "C." Sp. z o.o. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła również "T. W" Sp. z o.o., dołączając odpis z księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości. Z odpisu z księgi wieczystej nr [...] wynika, że na podstawie umowy sprzedaży z dnia[...] września 2007 r. "T. W" Spółka z o.o. z siedzibą w K. stała się właścicielem przedmiotowej nieruchomości.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego umarzając decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. postępowanie odwoławcze stwierdził, że z przedstawionego odpisu księgi wieczystej wynika, że w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego "C." Spółka z o.o. utraciła przymiot strony.

Organ podał, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje wyłącznie stronie postępowania administracyjnego, przy czym dotyczy to zarówno strony, która brała udział w postępowaniu w pierwszej instancji, jak również strony, która nie brała w nim udziału. Decydujące znaczenie przy tym ma okoliczność, czy podmiot wnoszący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W zaistniałej w sprawie sytuacji, stosownie do przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., konieczne było zdaniem organu umorzenie postępowania odwoławczego, bowiem z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie wystąpiła osoba nieuprawniona.

Skargi na powyższą decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły obie Spółki – "C." Spółka z o.o. z siedzibą w W.i "T. W" Spółka z o.o. z siedzibą w K. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargi wnosił o ich oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając obydwie wniesione w sprawie skargi stwierdził, że są one niezasadne.

Sąd wskazał, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego prawidłowo w pierwszej kolejności zbadał czy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 25 stycznia 2008 r. został wniesiony przez podmiot będący stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., bowiem tylko wniosek złożony przez stronę w rozumieniu wskazanego artykułu może stanowić podstawę do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.

Sąd zwrócił uwagę, że doręczenie decyzji administracyjnej – w tym przypadku decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2008 r. Spółce "C." – nie powoduje automatycznego nadania podmiotowi, który ją otrzymał uprawnień strony.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z konkretnej normy prawnej, która stanowi podstawę do ustalenia istnienia interesu lub obowiązku danego podmiotu.

Jak stwierdził Sąd stroną postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomości jest właściciel nieruchomości. Spółce "C." nie przysługuje do przedmiotowej nieruchomości żaden tytuł prawnorzeczowy. Tytułem takim nie jest z całą pewnością zawarta z właścicielem obiektu "T. W" Spółka z o.o. umowa o realizację inwestycji. Z akt sprawy wynika, że skarżąca Spółka "C." już w dniu wydania decyzji przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, tj. w dniu 25 stycznia 2008 r. nie legitymowała się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości objętej przedmiotową decyzją.

Sąd wskazał ponadto, że organ stwierdziwszy, iż podmiot składający wniosek nie posiada legitymacji nie rozpoznawał sprawy merytorycznie, dlatego wszelkie zarzuty skarg odnośnie kwestii merytorycznych nie mogły być przedmiotem rozważań Sądu, skoro nie były przedmiotem rozważań organu.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi na podstawie artykułu 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, dalej p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła "C." Spółka z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według przepisów obowiązujących.

Skarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1. naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nierozpoznanie sprawy w jej granicach, a mianowicie zignorowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonanego przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego naruszenia przepisów:
2. i. art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie spółki prawa zaskarżenia decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2008 r. na skutek błędnej i arbitralnie przyjętej kwalifikacji, iż "C." nie jest stroną w sprawie, ii. art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej), art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 k.p.a. (zasada legalizmu), poprzez przyjęcie w skarżonej decyzji sprzecznych ustaleń oraz poniechanie zbadania interesu prawnego "C." w zaskarżeniu decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r., iii. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez uchylenie się skarżoną decyzją przez Ministra od merytorycznego rozpatrzenia wniosku "C." z dnia 14 lutego 2008 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy i bezpodstawne umorzenie postępowania z tego wniosku;
3. 2. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez zawarcie w skarżonym wyroku uzasadnienia, które:
4. i. nie odnosi się w ogóle do zarzutów skarg i istoty sprawy, ii. zawiera powierzchowne i niekompletne ustalenia, a także błędne twierdzenia i uproszczenia, błędny wywód logiczny i błędne wnioski, co wskazuje na nieprawidłowość rozumowania Sądu, które musiało doprowadzić do wydania naruszającego prawo rozstrzygnięcia, iii. z uwagi na braki i nieprawidłowości określone w pkt i-ii – nie wyjaśnia podstawy rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego;
5. 3. naruszenie art. 184 Konstytucji RP, art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 20 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (zwanej dalej "p.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a., poprzez niewykonanie obowiązku kontroli skarżonej decyzji, określonego w tych przepisach, polegające na:
6. i. niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonanych przez Ministra naruszeń prawa określonych w pkt 1 (i)–(iii) powyżej, ii. dokonaniu oceny statusu "C." w postępowaniu przed Ministrem w sprawie uchylenia decyzji WKZ wg innego kryterium niż kryterium legalności;
7. 4. naruszenie art. 151 p.p.s.a.:
8. i. w związku z art. 145 § 1 ust. 1 lit. b/ p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 oraz art. 26 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skarg, mimo że zachodziły podstawy do wznowienia postępowania zakończonego skarżoną decyzją (rozpoznanie wniosku "C." o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Ministra Tomasza Mertę podlegającego wyłączeniu, z uwagi na to, że rozpoznawał sprawę w "I instancji"), co obligowało WSA do uwzględnienia skarg, ii. w związku z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c/ p.p.s.a., w związku z:
9. a) art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a.,
10. b) art. 7 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.,
11. c) art.138 § 1 pkt 3 k.p.a.;

poprzez oddalenie skargi, mimo iż zachodziły podstawy do jej uwzględnienia wobec naruszenia przez organ odwoławczy ww. przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, iii. w związku z art. 145 § 1 ust. 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, mimo iż zachodziły podstawy do jej uwzględnienia, wobec naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 28 k.p.a., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

Ponadto na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowym dokonaniu w skarżonym wyroku oceny statusu prawnego "C." w postępowaniu przed Ministrem w sprawie uchylenia decyzji WKZ w oparciu o kryterium, czy Spółka jest właścicielem nieruchomości zabudowanej budynkiem oraz czy przysługuje jej tytuł prawnorzeczowy do tej nieruchomości, nie zaś o przesłanki określone w art. 28 k.p.a.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej umotywowano szczegółowo powyższe zarzuty. Podano, że 16 sierpnia 2004 r. "C." złożyła do Prezydenta m.st. W. wniosek o wydanie pozwolenia na rozbiórkę budynku położonego przy ul. [...] w W., a jego złożenie poprzedzało uzyskanie szeregu rozstrzygnięć Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i Ministra Kultury, w których władze konserwatorskie bądź pozytywnie opiniowały rozbiórkę, bądź nie wyrażały zainteresowania jego ochroną konserwatorską. Pismem z dnia 1 marca 2006 r. Spółka została zawiadomiona o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wpisu budynku do rejestru zabytków, a postępowanie to zostało wszczęte na skutek pisemnej inicjatywy S. Konserwatora Zabytków. Prezydent m.st. W. wykorzystał wszczęcie tego postępowania do zawieszenia z urzędu postanowieniem z dnia 3 marca 2006 r. postępowania w sprawie rozbiórki budynku. Bezprawność działania Prezydenta potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 156/07, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 maja 2008 r. sygn. akt SA/Wa 1208/06.

S. Konserwator Zabytków próbuje zablokować rozbiórkę budynku, temu celowi służy m.in. niniejsze postępowanie, chociaż decyzja z dnia [...] sierpnia 2006 r. o niewpisaniu willi do rejestru zabytków wydana była po długotrwałym i wnikliwym postępowaniu.

Skarżący stwierdził, że na skutek długotrwałej i bezprawnej blokady rozbiórki przez współpracujące w tym zakresie organy władzy publicznej "C." zmuszona była sprzedać nieruchomość przy ul. [...] w W. Spółce "T. W", co nastąpiło we wrześniu 2007 r. Jednocześnie na podstawie odpowiednich porozumień "C." zachowała uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i ma w przyszłości realizować inwestycję na zasadach zastępstwa inwestycyjnego. Kilka miesięcy po sprzedaży nieruchomości wydana została decyzja z dnia [...] stycznia 2008 r., która została skierowana do "C." i określa jej prawa i obowiązki, mimo to wniosek Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy nie został w ogóle rozpoznany, bowiem umorzono postępowanie odwoławcze wobec "C.".

Natomiast w wyniku rozpoznania wniosku "T. W" wydana została przez Ministra decyzja z dnia [...] września 2008 r., której nie doręczono "C.". Od decyzji tej obie Spółki wniosły skargi, "C." została przez Sąd uznana za uczestnika tego postępowania.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nierozpoznanie sprawy w jej granicach, skarżąca Spółka wskazała, że w kontekście obowiązków określonych m.in. w przepisach art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a., Sąd zobligowany jest zbadać wszelkie naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, zarówno podniesione w skardze, jak i te nie podniesione, jak również ocenić, w zakresie określonym w art. 145 p.p.s.a., ich wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem skarżącej Sąd nie wykonał powyższego obowiązku, pomijając przy rozpoznaniu sprawy fakt naruszenia przez MKiDN szeregu przepisów prawa, w tym art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 26 § 1 k.p.a., gdyż dwukrotnie decyzja była wydana przez Ministra Tomasza Mertę, mimo że podlegał wyłączeniu przy załatwianiu wniosku "C." o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie przepisów art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 26 § 1 k.p.a. Stanowisko to uzasadniono odwołując się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjne z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06 (ONSAiWSA 2007, nr 3, poz.

1. 61) i wyroku NSA z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 442/06.

W ocenie skarżącej Spółki obowiązek rozpoznania sprawy w jej granicach Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył także nie rozpoznając zarzutów skarg "C." oraz "T. W". Istota niniejszej sprawy zasadzała się na dokonaniu oceny legalności umorzenia postępowania odwoławczego wobec "C.", wszczętego z wniosku tej spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zasadnicze dla ustalenia legalności umorzenia było zbadanie, komu przysługiwała w chwili złożenia wniosku, to jest w dniu 14 lutego 2008 r., legitymacja do zaskarżenia decyzji z dnia 25 stycznia 2008 r. w przedmiocie uchylenia w trybie art. 161 § 1 k.p.a. decyzji WKZ.

Sąd tego nie ustalił, ograniczył się do arbitralnego stwierdzenia, niepopartego żadną argumentacją prawną, że stroną postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomości jest właściciel, zaś spółce "C." "nie przysługuje do przedmiotowej nieruchomości żaden tytuł prawnorzeczowy", a zatem stroną nie jest. Sąd w ogóle nie rozpoznał sprawy, stwierdzając, że sprawa dotyczyła wpisu budynku do rejestru zabytków, a skarga dotyczyła postępowania w sprawie uchylenia w trybie art. 161 § 1 k.p.a. decyzji o odmowie wpisu budynku do rejestru zabytków. W postępowaniach tych badane są różne przesłanki i one wyznaczają przedmiot postępowania, wówczas można dopiero ustalać, kto jest stroną w każdym z tych postępowań. Nieuprawniony jest zatem osąd, że strony w tych postępowaniach będą jednakowe.

Ustalenie, że stroną w postępowaniu w sprawie wpisu budynku do rejestru zabytków jest tylko właściciel jest nieprawdziwe. To, że doszło do sukcesji prawno-procesowej na etapie postępowania w "I instancji" w trybie art. 30 § 4 k.p.a., nie było przez nikogo kwestionowane i nie było przedmiotem skarg. Interes prawny bowiem, wynikający materialnie z faktu bycia właścicielem budynku, przeszedł na "T. W" we wrześniu 2007 r., wraz ze sprzedażą nieruchomości zabudowanej budynkiem. Nie zwalniało to jednak organu ani Sądu od zbadania interesu prawnego "C." wynikającego z innych podstaw prawnych niż prawo własności, gdyż w tym zakresie do żadnej sukcesji nie doszło. Przepis art. 30 § 4 k.p.a. nie może być rozumiany jako zawężenie definicji strony postępowania w odniesieniu do definicji z art. 28 k.p.a. Z przepisu art. 28 k.p.a. w żaden sposób nie wynika, że interes prawny może znajdować oparcie tylko w prawie własności lub innym, jak pisze Sąd w uzasadnieniu, tytule prawnorzeczowym.

"C." miała interes prawny do zakwestionowania legalności decyzji MKiDN z [...] stycznia 2008 r., a w konsekwencji organ – pozbawiając ją tego prawa – naruszył przepisy art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., a także art. 10 k.p.a. Zarzutów tych WSA w ogóle nie rozpoznał, tym samym nie rozpoznał skarg. Sąd nie odniósł się w ogóle do okoliczności podnoszonych w skargach w kontekście interesu prawnego "C.". Nie odniósł się do faktu, że postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na rozbiórkę budynku, w którym spółka ta jest wnioskodawcą, zostało zawieszone w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na konieczność rozpoznania sprawy uchylenia decyzji WKZ, uznanej przez Prezydenta m.st. W. za zagadnienie wstępne w postępowaniu rozbiórkowymi. Oznacza to, że postępowania te pozostają w związku prawnym określonym w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., to jest takim, iż "C." nie może uzyskać decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę bez załatwienia, i to w oznaczony sposób, sprawy uchylenia decyzji w trybie art. 161 k.p.a. Sąd nie rozważył także, że z przebiegu postępowań przed Prezydentem m.st.

W. oraz przed MKiDN, jak również korespondencji między tymi organami wynika, iż uruchomienie postępowań nadzwyczajnych służyło wyłącznie zablokowaniu rozbiórki budynku, o którą od 2004 r. wnosi "C.", zatem naruszało jej interes prawny. Sąd nie rozważył, czy Spółce przysługuje interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu w sprawie uchylenia decyzji WKZ z uwagi na przepisy odszkodowawcze – art. 417 i następne k.c. oraz art. 161 § 3 k.p.a.

Ponadto, zdaniem skarżącej WSA w ogóle nie rozpoznał zarzutu naruszenia przez Ministra przepisów art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej), art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 k.p.a. (zasada legalizmu), poprzez przyjęcie w skarżonej decyzji sprzecznych ustaleń oraz poniechanie zbadania interesu prawnego Spółki w zaskarżeniu decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r.

WSA nie rozważył prawidłowości wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. ani jego skutków dla realizacji zasady udziału strony w postępowaniu administracyjnym.

Zdaniem skarżącej uzasadnienie wyroku nie spełnia wymagań określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., ustalenia Sądu są niekompletne, nieodniesiono się do wszystkich zarzutów skargi. Sąd nie dokonał żadnych ustaleń w odniesieniu do interesu prawnego Spółki poza ustaleniem, iż nie jest ona właścicielem. Okoliczność ta nie była jednak kwestionowana w skargach, trudno zatem uznawać ją za wyjaśnienie podstawy rozstrzygnięcia.

Zdaniem skarżącej uzasadnienie zawiera również błędne i wzajemnie sprzeczne stwierdzenia, a także założenia w ogóle niezwiązane z przedmiotem sprawy i rozstrzygnięcia. Nie jest prawdą, iż stroną postępowania w sprawie wpisu budynku do rejestru zabytków jest tylko właściciel nieruchomości, gdyż przepisy ustawy o ochronie zabytków nie definiują szczególnie pojęcia strony. Zastosowanie znajduje w tym zakresie art. 28 k.p.a. Ponadto ustalenie to jest nieadekwatne do stanu sprawy, bo przedmiotem sprawy nie jest postępowanie w sprawie wpisu do rejestru zabytków, ale postępowanie w trybie art. 161 § 1 k.p.a. w sprawie uchylenia decyzji WKZ, a Sąd utożsamia obydwa postępowania i traktuje zamiennie, status Spółki ustalał w odniesieniu do postępowania w sprawie wpisu budynku do rejestru zabytków. Błędne jest stwierdzenie, iż fakt nieposiadania tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości świadczy o braku przymiotu strony w niniejszym postępowaniu (art. 161 § 1 k.p.a.). Z żadnego przepisu prawa bowiem nie wynika, aby źródło interesu prawnego musiało mieć oparcie w tytule prawnorzeczowym do przedmiotu postępowania.

Uzasadniając zarzut naruszenia przez Sąd art. 184 Konstytucji RP, art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a. oraz art. 3§1 i §2 p.p.s.a., skarżąca wskazała, że w świetle tych przepisów, Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany był do rozpoznania skarg spółek i zweryfikowania zaskarżonej decyzji w oparciu o kryterium legalności, czego Sąd w skarżonym wyroku nie wykonał, m.in. dlatego, że nie dostrzegł szeregu naruszeń prawa popełnionych przez Ministra przy wydaniu decyzji.

W kwestii naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 ust. 1 lit. b/ p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 oraz art. 26 § 1 k.p.a., skarżąca podniosła, że jak zostało wykazane, przy wydaniu skarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów art. 24 § 1 pkt 5 oraz art. 26 § 1 k.p.a., dlatego w świetle regulacji zawartej w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. i w art. 145 § 1 ust. 1 lit. b/ p.p.s.a., WSA zobligowany był uwzględnić skargi i skarżoną decyzję uchylić. Oddalając skargi Sąd naruszył art. 151 p.p.s.a.

Zdaniem Spółki Minister w zaskarżonej decyzji naruszył przepisy art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Naruszył też zasadę zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Te naruszenia postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i Sąd obowiązany był wydać wyrok uwzględniający skargi na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c/ p.p.s.a. Nie uczynił tego, co skutkowało naruszeniem tego przepisu, a także art. 151 p.p.s.a.

Ustalając status Spółki w postępowaniu Sąd oparł się o arbitralne stwierdzenie, że stroną postępowania w sprawie wpisania nieruchomości do rejestru zabytków jest jej właściciel. Przyjęcie takich założeń skutkowało poniechaniem przez Sąd analizy, w świetle definicji strony określonej w art. 28 k.p.a., wskazywanych w skargach okoliczności faktyczno-prawnych, z których spółka wywodzi swój interes prawny w udziale w postępowaniu.

Skoro na imię Spółki "C." opiewała decyzja MKDiN z [...] stycznia 2008 r., to Spółka miała interes prawny aby ją zaskarżyć, bo decyzja ta dotyczyła jej praw i obowiązków. Na takim stanowisku stanął Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku i z dnia 19 stycznia 2001 r. sygn. akt I SA/Lu 1192/99, w wyroku z dnia 9 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 523/05, do których Sąd się nie odniósł.

Możliwość uzyskania pozwolenia na rozbiórkę budynku oraz uzyskania pozwolenia na budowę na nieruchomości, możliwość dochodzenia od organów odszkodowania za szkody wywołane bezprawną blokadą rozbiórki w oparciu o przepis art. 417 i nast. kodeksu postępowania cywilnego, jak również możliwość dochodzenia zgodnie z art. 161 § 3 k.p.a. odszkodowania od MKiDN z tytułu wydania skarżonej decyzji powodują, że skarżącej przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu, gdyż wynik postępowania przekłada się na jej sytuację prawną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono występowania przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określonych w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z § 1 tego artykuły obowiązany był rozpoznać sprawę w granicach wynikających z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zarzuty te nie mogły być uznane za usprawiedliwione.

Spośród zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) w pierwszej kolejności ocenić należało zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w skarżonym wyroku uzasadnienia, które nie odnosi się w ogóle do zarzutów skarg i istoty sprawy, zawiera powierzchowne i niekompletne ustalenia, a także błędne twierdzenia i uproszczenia, błędny wywód logiczny i błędne wnioski, co wskazuje na nieprawidłowość rozumowania Sądu, która musiała doprowadzić do wydania naruszającego prawo rozstrzygnięcia i z uwagi na wskazane braki i nieprawidłowości nie wyjaśnia podstawy rozstrzygnięcia.

Powyższy zarzut pozostać musiał bezskuteczny. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jakkolwiek lakoniczne, odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym winno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jego zawartość nie pozostawia wątpliwości co do stanowiska Sądu I instancji będącego wynikiem kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, w oparciu o ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny sprawy. Zakres tej kontroli, jaka dokonana została przez Sąd I instancji, jak i jej wynik uznać należało za prawidłowy.

Nie doszło też w rozpoznawanej sprawie do naruszenia art. 134 p.p.s.a., w myśl którego "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zrzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Nie mógł więc też w związku z tym być uznany za uzasadniony zarzut naruszenia art. 184 Konstytucji RP, art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. poprzez niewykonanie obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji i niedostrzeżenie dokonanych przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego przy wydaniu tej decyzji naruszeń przepisów postępowania wskazanych w skardze kasacyjnej, a także poprzez "dokonanie oceny statusu C. w postępowaniu przed Ministrem według innego kryterium niż kryterium legalności". Granice sprawy, o których mowa w art. 134 p.p.s.a., wyznaczane są z jednej strony przez kryterium legalności działań administracji publicznej, z drugiej zaś przez całokształt prawnych aspektów tego stosunku prawnego, który jest objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Rozpoznając skargi na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał w sposób pełny kontroli tej decyzji pod względem jej zgodności z prawem.

W tym miejscu przypomnieć trzeba, że wskazaną decyzją zostało umorzone postępowanie odwoławcze z wniosku Spółki "C." o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2008 r., którą uchylono w całości decyzję M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] orzekającą o niewpisaniu do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego willi położonej w Warszawie przy ul. [...]. Zaznaczyć przy tym należy, że z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia[...] stycznia 2008 r. wystąpiła również Spółka "T. W" i w wyniku rozpoznania tego wniosku wydana została przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzja z dnia [...] września 2008 r. nr [...]. Skargi na tę decyzję wniesione zostały przez "C." Sp. z o.o. z siedzibą w W. i "T. W" Sp. z o.o. z siedzibą w K. i w wyniku ich rozpoznania wydany został przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 24 marca 2009 r. wyrok stwierdzający nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] (sygn. akt I SA/Wa 1901/08).

Wyrok ten jest prawomocny, przysługuje mu więc moc wiążąca wynikająca z art. 170 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym postępowaniu związany jest jego treścią, nie może rozstrzygać kwestii objętych tym orzeczeniem. Dlatego też wszelkie zarzuty wykraczające poza ramy wynikające z treści zaskarżonej w sprawie niniejszej decyzji słusznie zostały pominięte przez Sąd I instancji, podobnie też w postępowaniu kasacyjnym pominąć należało tego rodzaju kwestie.

Jak słusznie podkreślono w skardze kasacyjnej zasadnicze znaczenie dla oceny pod względem zgodności z prawem zaskarżonej w sprawie niniejszej decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. miała okoliczność czy "C." Spółka z o.o. miała przymiot strony – w rozumieniu art. 28 k.p.a. – w postępowaniu, w którym wydana została decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2008 r.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie "interes prawny" użyte w powyższym przepisie rozumiane w bezpośredni sposób oznacza interes prawny oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (vide: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do KPA, Zakamycze 2000, s. 236-237). Od takiego interesu należy odróżnić interes faktyczny polegający na tym, że dany podmiot jest zainteresowany wydaniem określonej decyzji administracyjnej, ale nie może powołać się na przepis prawa materialnego, na którym opiera swoje żądanie. W takiej właśnie sytuacji znalazła się w sprawie skarżąca Spółka.

Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 316/08 (Lex nr 526409) art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej, przepis ten musi zawsze być interpretowany w związku z normami prawa materialnego zawartymi w ustawach szczególnych.

Prowadzone przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego postępowanie w szczególnym trybie wzruszenia ostatecznej decyzji, jaki przewidziany został w art. 161 § 1 k.p.a. dotyczyło decyzji M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] orzekającej o niewpisaniu do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego willi położonej w Warszawie przy ul. [...]. Słusznie więc rozważania dotyczące stron tego postępowania odniesione zostały do spraw dotyczących wpisu do rejestru zabytków nieruchomych. W myśl art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy.

Niewątpliwie więc obu wskazanym wyżej podmiotom przysługuje legitymacja strony w tego rodzaju postępowaniu (bez względu na to w jakim trybie – zwyczajnym, czy którymkolwiek z trybów nadzwyczajnych – toczy się to postępowanie). Wobec brzmienia przytoczonego wyżej przepisu ustawy o ochronie zabytków za bezpodstawny uznać należało zarzut, że stanowisko Sądu I instancji, iż skarżąca Spółka z chwilą sprzedaży przedmiotowej nieruchomości we wrześniu 2007 r. utraciła prawo do występowania w charakterze strony postępowania, które znajdowało wsparcie w tytule własności, jest nieprawidłowe.

Słusznie też w zaskarżonym wyroku wskazano, że okoliczność, iż decyzja z dnia [...] stycznia 2008 r. doręczona została Spółce "C.", a nie Spółce "T. W", która była już właścicielem (wobec braku powiadomienia organu o zmianie właściciela nieruchomości) nie spowodowało automatycznego nadania podmiotowi, który otrzymał decyzję uprawnień strony w znaczeniu materialnoprawnym. Doręczenie decyzji powoduje jedynie prawo do wniesienia odwołania (w tym wypadku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Jeżeli w toku postępowania odwoławczego organ odwoławczy, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, ustali, że wnoszący odwołanie nie ma w sprawie interesu prawnego obowiązany jest umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wcześniej wyroku z dnia 10 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 316/08).

Oceniając zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez odmowę uznania Spółki "C." za stronę postępowania w rozumieniu tego przepisu, należało zauważyć, że zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postępowaniu zakończonym zaskarżonym wyrokiem, jak i Naczelny Sąd Administracyjny, obowiązane były orzekać na podstawie akt sprawy zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym, co reguluje art. 133 § 1 p.p.s.a. Ze znajdującego się w tych aktach odpisu zwykłego z księgi wieczystej [...] wynika zmiana właściciela przedmiotowej nieruchomości związana z umową z dnia 14 września 2007 r. (okoliczność niesporna).

Skarżąca Spółka, twierdząc w skardze kasacyjnej, że pominięte zostały dodatkowe okoliczności, z których wynika jej interes prawny do uznania za stronę postępowania mimo dokonanej sprzedaży nieruchomości nie wykazała, że tak jest w istocie. Za niewystarczające w tym względzie uznać należało gołosłowne twierdzenia, iż uprawnienie to znajduje oparcie w zawartym pomiędzy Spółkami porozumieniu, dotyczącym realizacji inwestycji na przedmiotowej działce. Wskazana w skardze kasacyjnej okoliczność, że Spółka C. nie może uzyskać decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę bez załatwienia, i to w oznaczony sposób, sprawy uchylenia decyzji w trybie art. 161 k.p.a. świadczy jedynie o interesie faktycznym Spółki w tym postępowaniu. Zawieszenie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na rozbiórkę budynku, w którym to postępowaniu C. jest wnioskodawcą, w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie czyni Spółki stroną niniejszego postępowania. Przymiotu takiego nie można też Spółce przypisać wywodząc go z możliwości ewentualnego wystąpienia z roszczeniami odszkodowawczymi.

Aby zarzucone naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 ust. 1 lit. b/ p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 oraz art. 26 § 1 k.p.a. – poprzez oddalenie skargi Spółki, mimo że zachodziły podstawy do wznowienia postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją - mogło być skuteczne, w pierwszym rzędzie musiałaby zostać spełniona przesłanka pozostawania przez tę Spółkę stroną postępowania. Skoro warunek ten nie został spełniony, to zarzucane uchybienie – gdyby nawet w sprawie miało miejsce – pozostałoby bez istotnego wpływu na wynik sprawy. Brak po stronie skarżącego przymiotu strony postępowania powodować musiał oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z przedstawionych względów skarga kasacyjna jako niemająca usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.