Uzasadnienie
Decyzją z dnia 20 lutego 2004 r. Nr KOA 2415/Ar/03 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania J. i W. B. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Piaseczno z dnia 27 października 2003r. ustalającej jednorazową opłatę w wysokości 8.922,00 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej, którą stanowi działka nr ewid. 9/30 położona w Józefosławiu - na podstawie art. 138 § l pkt 2 kpa, oraz art. 36 ust. 3 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999r. Nr 15, póz. 139 ze zm.) uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Piaseczno w całości i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ, pomimo błędnego powołania się na art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, właściwie przytoczył treść art. 36 ust. 7 w zw. z art. 36 ust. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, które to przepisy, mają zastosowanie w niniejszej sprawie na mocy art. 85 ust. l ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm.). Zgodnie z powołanymi przepisami roszczenie o ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej- "renty planistycznej", można wnosić w terminie 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące. W niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Piasecznie Nr 659/LIV/98 z dnia 19 czerwca 1998 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Józefosław II, została promulgowana w dniu 7 sierpnia 1998 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Warszawskiego Nr 43, poz. 145. Zgodnie więc z art. 28 ustawy o zagospodarowania przestrzennym, uchwała ta obowiązywała od dnia 21 sierpnia 1998 r., a pięcioletni termin do realizacji przez organ uprawnienia w przedmiocie ustalenia "renty planistycznej", w niniejszej sprawie upłynął z dniem 22 sierpnia 2003 r.. Organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie w dniu 30 czerwca 2003r., ale do dnia 22 sierpnia 2003r. nie zakończyło się ono wydaniem decyzji ostatecznej.
W złożonej do sądu administracyjnego skardze Gmina Piaseczno wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, a w dalszej kolejności o jej uchylenie i utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Piaseczno z dnia 27 października 2003 r. ustalającej jednorazową opłatę. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 36 ust. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie bowiem do treści art. 36 ust. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ust. 6 tego artykułu stosuje się do jednorazowych opłat, o których mowa w art. 36 ust. 3, tak więc samo wszczęcie postępowania administracyjnego prowadzącego do wydania decyzji wstrzymuje bieg terminu. Postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zaś zostało przed upływem 5 lat od uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie błędnie uznało, że warunkiem niezbędnym do zachowania terminu jest wydanie w okresie 5 lat decyzji w sprawie. Ponadto strona skarżąca zarzuciła, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie zbadało merytorycznie zagadnienia dotyczącego poniesionych przez odwołujących się małżonków J. i W. B. nakładów na nieruchomość, pomimo tego, iż podnieśli oni w swoim odwołaniu niniejszą kwestię.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 lutego 2005 r., oddalił skargę Gminy Piaseczno, jako wniesioną przez podmiot, który nie ma w spawie interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 póz. 1270 ze zm.).
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż nie ulega wątpliwości, że gmina jako podmiot posiadający osobowość prawną (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 ze zm.) ma zdolność do występowania przed sądem administracyjnym w charakterze strony (tzw. zdolność sądową - art. 25 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Skoro zaś skargę wniósł podmiot mogący co do zasady występować w charakterze strony (skarżącego), to konieczne było dokonanie oceny jego legitymacji czynnej (do wniesienia skargi) na gruncie konkretnej sprawy poprzez rozważenie kwestii istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego w sprawie, który musi zawsze wynikać z przepisów prawa materialnego.
Zdaniem Sądu Gmina Piaseczno w niniejszej sprawie w żaden sposób nie próbowała nawet wykazać interesu prawnego i w ocenie Sądu interesem takim nie dysponowała. Istnienie interesu prawnego gminy mogłoby się wiązać jedynie z jej statusem jako osoby prawnej, nie zaś jako podmiotu realizującego poprzez swe organy uprawnienia władcze w wykonywaniu zadań publicznych (art. 2 ust. 1 powoływanej już ustawy o samorządzie gminnym). Te dwa całkowicie odmienne zakresy występowania gminy w obrocie prawnym wymagają zdecydowanego rozróżnienia i nie mogą być w żadnym wypadku wykorzystywane zamiennie.
W ocenie Sądu w sprawie dotyczącej ustalenia "renty planistycznej" gmina działa niewątpliwie w ramach "imperium" realizując powierzone jej zadania o charakterze publicznym. Realizacją zadań publicznych jest zresztą nie tylko ustalenie przedmiotowej opłaty, ale i przyjmowanie wpływów (dochodów) z tego tytułu. Dbałość o interes publiczny nie może być identyfikowana z interesem prawnym na gruncie art. 28 k.p.a. i art. 50 § l ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sąd zwrócił również uwagę na to, że generalnie przyznanie organowi administracji publicznej statusu strony jest zjawiskiem zupełnie wyjątkowym i wynika zawsze z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy (np. art. 16 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tj. Dz. U. Nr 112 póz. 982) w odniesieniu do organu inspekcji środowiska i art. 92 ust. l pkt. 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115 póz. 1223) co do dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej), i nie jest wcale wynikiem oceny posiadania przez organ administracji publicznej interesu prawnego, którego nie może on być przecież nosicielem w rozumieniu art. 28 k.p.a. i art. 50 § l Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołując się na wyrok NSA z dnia 27 września 2000 r. sygn. akt II SA 2109/00 OSP 2001 /6/86, stanął na stanowisku, że stwierdzenie, że skarżący w konkretnej sprawie nie ma interesu prawnego ma taki skutek, że skarga ulega oddaleniu, a nie odrzuceniu. Ze względu na przyczynę oddalenia skargi Sąd nie ustosunkował się do zarzutu merytorycznego sformułowanego w skardze, jak również nie dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji poza granicami zarzutów skargi.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Gmina Piaseczno, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sposób istotny, mający wpływ na oddalenie skargi. Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż według poglądów doktryny prawa administracyjnego oraz w świetle orzecznictwa sądowego treścią pojęcia" interesu prawnego" jest publiczne prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnej korzyści, którą można realizować w postępowaniu administracyjnym poprzez rozstrzygnięcie w formie decyzji. W przedmiotowej sprawie gmina Piaseczno ma oczywisty interes prawny i należy uznać ją za stronę postępowania uprawnioną do złożenia skargi.
Pełnomocnik skarżącego podniósł, iż art. 36 ust. 3 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym przyznawał gminie prawo do pobrania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Prawo to było realizowane na drodze administracyjnej poprzez wydanie decyzji. Ponadto przepisy ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego stanowią, że opłaty te są dochodem własnym gminy. Przepisy prawa zatem jednoznacznie wskazują, że w tej sprawie gmina Piaseczno ma interes prawny.
Wskazał on również, że stosownie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym gmina posiada osobowość prawną i ona jest czynnie legitymowana w sprawie. Burmistrz jest organem wykonawczym gminy, uprawnionym do jej reprezentowania. Burmistrz jest jednocześnie organem administracji I instancji, uprawnionym do rozstrzygania w przedmiocie opłaty. Podpisując skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Burmistrz działał jako organ wykonawczy gminy, a nie jako organ administracji I instancji. Ponieważ Sąd takie stanowisko podzielił w uzasadnieniu wyroku, uznał więc, iż w tej konkretnej sprawie Gmina może być stroną postępowania i może zaskarżyć decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Gmina Piaseczno w skardze tej zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, iż nie ma ona interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, którą organ odwoławczy uchylił decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Piaseczno, ustalającą jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości i umorzył postępowanie I instancji. Pełnomocnik gminy, uzasadniając istnienie takiego interesu po stronie skarżącego powołał się na art. 36 ust. 3 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, przyznający gminie prawo do pobrania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, która zgodnie z przepisami ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego jest dochodem własnym gminy. Legitymację do występowania gminy w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym wywodził on także z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, na mocy których gmina posiada osobowość prawną.
Z przedstawionym stanowiskiem skarżącego nie można się zgodzić.
Wskazać należy, iż pozycję prawną gminy rozpatrywać należy w dwóch kategoriach. Po pierwsze jako podmiotu, któremu przepisami prawa przyznane są określone kompetencje do realizowania władztwa administracyjnego i który w związku z tym działa jako organ administracji publicznej, a w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowanie (sfera imperium), a po drugie jako osoby prawnej, której przysługują określone prawa i obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego i która dochodząc realizacji tych praw może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony (sfera dominium). Słusznie podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż te dwa zakresy występowania gminy w obrocie prawnym nie mogą być wykorzystywane zamiennie według uznania reprezentujących ją organów.
Powierzenie gminie wykonywania zadań publicznych, obejmujących sprawowanie administracji publicznej w zakresie zadań własnych oraz zadań zleconych administracji rządowej (art. 2 ust. 1, art. 6 i art. 8 ustawy o samorządzie gminnym) i w konsekwencji prowadzenie przez jej organy postępowań administracyjnych w konkretnych sprawach ogranicza zakres uprawnień procesowych tej jednostki samorządu terytorialnego jako osoby prawnej. Wyłączona jest zatem możliwość realizowania przez gminę jako podmiot, którego rolą i obowiązkiem jest reprezentowanie w danym postępowaniu administracyjnym interesu publicznego, a konkretnie interesu wspólnoty gminnej z realizowaniem przez nią w tym samym postępowaniu administracyjnym, a także w postępowaniu sądowoadministracyjnym swojego interesu prawnego jako osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez tą jednostkę samorządu terytorialnego następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium.
Gmina, której organ występuje w ustawowej roli organu I instancji orzekającego w sprawie o ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie ma więc interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zaskarżeniu decyzji kasacyjnej organu odwoławczego do sądu administracyjnego. Ta zróżnicowana pozycja prawna gminy wyłącza bowiem możliwość równoczesnego występowania jej w charakterze organu I instancji rozstrzygającego indywidualną sprawę administracyjną oraz w charakterze strony biorącej udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym i zabiegającej o uzyskanie korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia.
Wskazać tu można jedynie na istnienie po stronie gminy interesu faktycznego, wyrażającego się w możliwości uzyskania przez nią określonych dochodów budżetowych. Tak rozumiany interes gminy nie może być jednak podstawą - w świetle powołanego powyżej przepisu – do jej występowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze strony i uznania przez Sąd, iż przysługuje jej legitymacja procesowa w przedmiotowej sprawie.
Prezentowane przez Sąd stanowisko pozostaje w nurcie utrwalonego w tym zakresie orzecznictwa NSA. Wskazać tu należy przykładowo wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1017/04, nie publikowany), uchwałę NSA z dnia 19 maja 2003 r. (sygn. akt OPS 1/03, publ. w ONSA 2003/4/115), uchwałę NSA z dnia 9 października 2000 r. (sygn. akt OPK 14/00, publ. w ONSA 2001/1/17), postanowienie NSA z dnia 15 października 1990 r. (sygn. akt SA/Wr 990/90 /ONSA 1990 Nr 4 poz. 7).
Na marginesie można zaznaczyć, iż w przypadku, gdy strony postępowania administracyjnego nie są zainteresowane poddaniem kontroli procesowej korzystnej dla nich decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, a zachodzą przesłanki niezgodności tej decyzji z prawem skargę na podstawie art. 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mogą wnieść prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Żadne uregulowanie prawne nie stoi na przeszkodzie temu, aby zawiadomienie tych organów w takiej sytuacji pochodziło od gminy.
Wobec powyższego Sąd uznał, iż zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem.
Nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.