Uzasadnienie
II OSK 780 /09
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 lutego 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyniku skargi wniesionej przez A. P. wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Pabianicach grzywnę wysokości 5.000 złotych za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 września 2007 r. sygn. II SAB/Łd 25/07.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 września 2007 roku, w sprawie ze skargi A. P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pabianicach w przedmiocie legalności budowy zbiornika na ścieki, znajdującego się na nieruchomości położonej w P. przy ul. R., należącej do B. i A. L., zobowiązano tenże organ do załatwienia sprawy wszczętej wnioskiem A. P. z dnia 30 grudnia 2005 r. w terminie dwóch miesięcy od uprawomocnienia się wyroku. Akta administracyjne wraz z odpisem prawomocnego wyroku organ otrzymał w dniu 20 listopada 2007 r.
A. P. pismem z dnia 18 kwietnia 2008 r. wezwał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pabianicach do wykonania ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na to wezwanie organ pismem z dnia 23 kwietnia 2008 r. odmówił A. P. przymiotu strony w postępowaniu w sprawie legalności zbiornika na ścieki oraz poinformował go, iż postępowanie administracyjne jest w toku.
Postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązał B. i A. L. do wykonania oceny stanu technicznego zbiornika w terminie do dnia 31 lipca 2008 r. Do treści ww. postanowienia A. P. odniósł się w piśmie z dnia 29 kwietnia 2008 r., zatytułowanym "odwołanie" skierowanym do Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
W odpowiedzi na powyższe pismo organ wojewódzki udzielił wyjaśnienia skarżącemu, iż kwestionowane pismo stanowi tylko informację i nie przysługuje od niego środek odwoławczy oraz pouczył o możliwości kwestionowania rozstrzygnięcia kończącego sprawę.
W związku z niewykonaniem obowiązku nałożonego na B. i A. L. postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pabianicach w dniu 3 września 2008 r. zakreślił dodatkowy czternastodniowy termin na dostarczenie dokumentacji pod rygorem zlecenia wykonania żądanych ekspertyz na koszt zobowiązanych po uprzednim zabezpieczeniu środków.
W dniu 9 września 2008 r. A. P. ponownie wezwał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 września 2007 r.
W odpowiedzi na to wezwanie organ udzielił skarżącemu informacji o etapie prowadzonego postępowania i jednocześnie ponownie odmówił mu przymiotu strony w postępowaniu.
W skardze z dnia 1 października 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. P. wniósł o wymierzenie grzywny Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Pabianicach za niewykonanie wyroku z dnia 5 września 2007 r.
W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że postępowanie jest nadal w toku oraz że skarga jest bezzasadna, bowiem wpłynęła po tym, jak B. i A. L. wybudowali nowy, szczelny zbiornik oraz zasypali sporny zbiornik.
W dniu 29 stycznia 2009 r. do akt sprawy wpłynęło pismo pełnomocnika organu, informujące o przeprowadzonych w dniu 6 listopada 2008 r. oględzinach, w wyniku których potwierdzono, iż zbiornik został zasypany. Do pisma załączono odpis decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pabianicach z dnia 1 grudnia 2008 r., którą to decyzją organ umorzył postępowanie w całości na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż skarga jest zasadna, bowiem skarżący wypełnił obowiązek stanowiący przesłankę dopuszczalności skargi o wymierzenie grzywny organowi za niewykonanie wyroku tj. uprzednio pisemnie wezwał właściwy organ do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.).
Sąd pierwszej instancji na podstawie akt sprawy stwierdził, iż do dnia złożenia przez A. P. skargi o wymierzenie organowi grzywny Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pabianicach pozostawał w bezczynności. W rozpatrywanej sprawie bezczynność organu polegała na bezskutecznym upływie terminu do załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd. Skoro, bowiem organowi doręczono akta w dniu 20 listopada 2007 r. to uwzględniając termin ustawowy oraz termin wyznaczony przez Sąd, organ powinien wydać rozstrzygnięcie do dnia 20 marca 2008 r.
W ocenie Sądu pierwszej instancji z treści odpowiedzi na skargę nie wynika też, czy i jakie okoliczności stanowiły przeszkodę w załatwieniu sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w wyznaczonym terminie. W szczególności organ nie wyjaśnił, dlaczego postanowienie zobowiązujące A. i B. L. do wykonania oceny stanu technicznego zbiornika wydano dopiero w dniu 23 kwietnia 2008 r., skoro oględziny tego zbiornika przeprowadzono w dniu 28 lutego 2008 r. Już zresztą to postanowienie, nie kończące wszak postępowania, wydane zostało po upływie terminu, zakreślonego do zakończenia postępowania. Z tego też powodu, Sąd ustalając fakt przekroczenia terminu i jednocześnie mając na względzie treść art. 35 § 5 k.p.a., iż do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenie postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu, nie mógł wziąć pod uwagę terminu udzielonego stronie w kwietniu 2008 r.
W tej sytuacji zdaniem Sądu pierwszej instancji bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje fakt, iż w trakcie postępowania organ powziął wiadomość o budowie nowego zbiornika przez A. i B. L. oraz o zasypaniu spornego zbiornika. Również stwierdzenie, że przestał istnieć przedmiot postępowania nie może mieć wpływu na ocenę wykonania wyroku, skoro do czasu wpływu skargi A. P. sprawa nie została załatwiona. Skarżący wzywał, bowiem organ do wykonania wyroku aż dwukrotnie. Wydanie przez organ decyzji z dnia 1 grudnia 2008 r. umarzającej postępowanie nie stanowi podstawy do oddalenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 154 § 3 p.p.s.a), gdyż nastąpiło to po wniesieniu przez skarżącego skargi o wymierzenie grzywny. Organ nie załatwił więc sprawy w zakreślonym terminie, a zatem nie wykonał wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 25/07. W związku z tym, że zostały spełnione przesłanki z art. 154 § 1 p.p.s.a., Sąd był zobligowany uwzględnić żądanie wymierzenia grzywny.
Ustalając wysokość wymierzonej grzywny Wojewódzki Sąd Administracyjny oparł się na treści art. 154 § 6 p.p.s.a., uwzględnił Komunikat Prezesa GUS z dnia 12 listopada 2008 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia (przeciętne wynagrodzenie w trzecim kwartale 2008 r. wyniosło 2968,55 zł), a ponadto miał na uwadze to, że ostatecznie organ decyzję wydał, a jednocześnie Sąd uwzględnił wyjątkową przewlekłość postępowania po wydaniu wyroku potwierdzającego bezczynność organu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pabianicach, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:
- 1. art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie, poprzez pominięcie, że w stosunku do skarżącego A. P. wydano rozstrzygnięcie przed złożeniem skargi o odmowie przyznania mu statusu strony;
- 2. art. 141 § 4 p.p.s.a przez brak wyczerpującego uzasadnienia stanowiska Sądu, że bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt powzięcia wiadomości przez organ o budowie nowego zbiornika i zasypaniu zbiornika będącego przedmiotem postępowania, szczególnie w kontekście zarzutu wyjątkowej przewlekłości postępowania. Brak wyczerpującego uzasadnienia wysokości nałożonej grzywny wobec okoliczności podnoszonych przez organ w odpowiedzi na skargę.
Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, w przypadku gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż istotną okolicznością tego postępowania był fakt, że w ocenie organu A. P. nie przysługiwał przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. Z tego względu odmówiono A. P. pismem z dnia 23 kwietnia 2008 r. przymiotu strony.
W ocenie skarżącego organu Kodeks postępowania administracyjnego nie rozstrzyga kwestii, w jakiej formie winno nastąpić rozstrzygnięcie w w/w zakresie. Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, iż nie ma przeszkód by w tym przedmiocie było wydane postanowienie, lecz istotne jest to, że postanowienie to nie jest zaskarżalne w drodze zażalenia, gdyż kodeks o tym nie stanowi. Skoro więc organ rozstrzygnął, że A. P. nie jest stroną postępowania, to nie był zobowiązany do doręczania ww. wszelkich pism związanych z dalszym postępowaniem. Stąd też zdaniem autora kasacji nie budzi wątpliwości, że rozstrzygnięcie w tym zakresie nastąpiło przed wniesieniem skargi do Sądu. Kwestia ta pominięta została jednak przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku.
Jak wskazał też organ, istotny wpływ na bieg prowadzonego postępowania miało to, że właściciele budynku uznali, iż zamiast ekspertyz i ewentualnych robót dotyczących istniejącego zbiornika wybudują nowy. Ponadto zdaniem organu, orzekając o wysokości grzywny Sąd nie uzasadnił w wyczerpujący sposób zasądzonej kwoty.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. P. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego zgodnie z zestawieniem, które pełnomocnik złoży na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucił w skardze kasacyjnej błędne zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisu art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. traktując to jako naruszenie prawa materialnego. Z taką kwalifikacją należy się zgodzić, ponieważ przepis ten, jakkolwiek zamieszczony w ustawie proceduralnej, jest materialnoprawną podstawą wymierzenia grzywny organowi administracyjnemu, który nie wykonał wyroku sądowego.
W myśl art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Tak, więc zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a. prawo wniesienia skargi o wymierzenie grzywny organowi przysługuje w przypadkach:
- 1) niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność,
- 2) w razie bezczynności organ po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności.
Stwierdzić trzeba, iż sformułowanie zawarte w art. 154 § 1 p.p.s.a. nakazuje przyjąć, że grzywna, o jakiej mowa w powyższym przepisie ma charakter mieszany tj. dyscyplinująco – restrykcyjny. Na przyjęcie dyscyplinującego charakteru grzywny wskazanej w art. 154 § 1 p.p.s.a. pozwala zawarte w tymże przepisie stwierdzenie "w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność...." można "...wnieść skargę.... żądając wymierzenia.... grzywny". Na charakter restrykcyjny takiego orzeczenia wskazuje z kolei wprost treść § 3 art. 154 p.p.s.a., iż wykonanie wyroku o którym mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Tak, więc treść przytoczonego wyżej uregulowania oznacza, że wyłączną, materialnoprawną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu grzywny jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 154 § 1 p.p.s.a. Jednakże regulacja zawarta w § 6 art. 154 p.p.s.a., iż "grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości..." oznacza, że podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, a także czas pozostawania organu w zwłoce i właśnie to, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedopełnienia swych obowiązków.
W przedmiotowej sprawie, jak ustalił Wojewódzki Sąd Administracyjny, a organ ustaleń tych nie zakwestionował, wyrokiem z dnia 5 września 2007 r. w sprawie o sygnaturze II SAB/Łd25/07 zobowiązano Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia sprawy w terminie dwóch miesięcy od uprawomocnienia się wyroku. Akta organowi doręczono w dniu 20 listopada 2007 roku, zaś w dniu 28 lutego 2008 r. przeprowadzono oględziny, a w dniu 23 kwietnia 2008 r. wydano postanowienie zobowiązujące A. i B. L. do wykonania oceny stanu technicznego zbiornika, następnie decyzję umarzającą postępowanie wydano w dniu 1 grudnia 2008 r.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, poprzedzona wezwaniami kierowanymi do organu o wykonanie wyroku Sądu z dnia 5 września 2007 r., została oparta na pierwszej przesłance przewidzianej w art. 154 § 1 p.p.s.a.
Wadliwe są wywody prezentowane we wniesionej kasacji, iż skoro pismem z dnia 23 kwietnia 2008 roku odmówiono A. P. przymiotu strony, to tym samym nie było podstaw do zastosowania w stosunku do organu grzywny, o jakiej mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a. Przez niewykonanie, bowiem wyroku należy rozumieć pozostawanie organu w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy orzeczeniem wydanym w formie przewidzianej prawem (por. wyr. NSA z dnia 30 maja 2001 r., II SA 2015/00, niepubl.). Prowadzenie natomiast przez organ korespondencji w sprawie, której przedmiotem nie jest doręczenie określonemu podmiotowi rozstrzygnięcia, nie stanowi ani rozpoznania, ani też załatwienia sprawy.
W wypadku wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność organu, termin jego wykonania minął w niniejszej sprawie z upływem terminu wyznaczonego przez Sąd na "załatwienie sprawy". Stwierdzić tym samym trzeba, iż wobec tego, że orzeczenie Sądu zobowiązywało organ do wydania rozstrzygnięcia w oznaczonym terminie, to wydanie decyzji po tym terminie oznacza, że organ nie wykonał wyroku w całości. Niewykonanie wyroku ma, bowiem miejsce zarówno wtedy, gdy organ nie wykonał orzeczenia w ogóle, jak i wtedy, gdy organ wykonał orzeczenie, ale z przekroczeniem wyznaczonego terminu (por. post. NSA z dnia 28 listopada 2000 r., IV SA 2001/98, LEX nr 77 621). To przekroczenie terminu w przedmiotowej sprawie było znaczne i na tą okoliczność trafnie zwrócono uwagę w skarżonym wyroku.
Tak więc w warunkach niniejszej sprawy uzasadnionym było wymierzenie organowi grzywny, o jakiej mowa w art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a.
Za chybiony uznać też należy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem w skarżonym wyroku przedstawiono te okoliczności, które w ocenie Sądu miały wpływ na wysokość wymierzonej grzywny. W konsekwencji trzeba stwierdzić, iż strona wnosząca kasację nie podważyła skutecznie oceny Sądu pierwszej instancji, w wyniku której Sąd ten uznał, że adekwatne do stopnia zaniedbania obowiązków przez organ w niniejszej sprawie jest wymierzenie grzywny w wysokości określonej w skarżonym wyroku.
Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw na mocy art. 184 p.p.s.a.