Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 lutego 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r. uchylającą decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] czerwca 2005 r. o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w D. z dnia 19 czerwca 1997 r. Nr [...], udzielającej J. i R. D. pozwolenia na rozbudowę, modernizację i adaptację istniejącego budynku mieszkalnego położonego w D. przy ul. S. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd podniósł, że przedmiotem postępowania sądowego w niniejszej sprawie było ustalenie praw M. B. w postępowaniu nieważnościowym w świetle przepisu art. 28 kpa.
Wojewoda Warmińsko-Mazurski po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 19 czerwca 1997 r. na wniosek M. B. umorzył na podstawie art. 105 § 1 pkt 1 kpa postępowanie w sprawie, uznając iż wnioskodawczyni nie może być stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, gdyż jest właścicielką sąsiedniej nieruchomości dopiero od 24 czerwca 2004 r., zaś współwłaścicielką w udziale ¼ części nieruchomości była w okresie od 2 grudnia 2002 r. do dnia 24 czerwca 2004 r., zaś zaskarżona decyzja wydana była 19 czerwca 1997 r. Przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została w okolicznościach, gdy na terenie przyległym do działki J. i R. D. istniał inny stan własnościowy. Wnioskodawczyni nie miała wówczas uprawnień do sąsiedniej działki, nie była stroną tego postępowania i decyzja nie mogła naruszać jej uzasadnionego interesu prawnego.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił stanowiska organu I instancji i decyzją z dnia [...] września 2005 r. uchylił, na podstawie art. 138 § 2 kpa decyzję z dnia 25 czerwca 2005 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia uznając, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej jest nowym postępowaniem, niezależnym w stosunku do postępowania zakończonego decyzją, wobec której prowadzone jest postępowanie weryfikacyjne. W związku z tym ocena przymiotu strony w takim postępowaniu następuje na podstawie przepisów oraz w oparciu o stan faktyczny istniejący w dniu złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Na podstawie analizy projektu budowlanego stanowiącego integralną część pozwolenia na budowę organ ten stwierdziła, że M. B. przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym spornego budynku, gdyż jest właścicielką działki graniczącej z działką inwestora, jest uprawniona do złożenia prawnie skutecznego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 19 czerwca 1997 r., a wszczęte na jej wniosek postępowanie powinno zakończyć się decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując kontroli z prawem zaskarżonej decyzji uznał, że organ odwoławczy trafnie przyjął, iż wnioskodawczyni posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu podnosząc, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji to inne co do istoty postępowanie, niż to w którym decyduje się o prawach i obowiązkach stron, krąg uczestniczących stron powinien zostać ustalony od nowa. Postępowanie w sprawie niniejszej zostało wszczęte w momencie, kiedy wnioskodawczyni była już właścicielką działki graniczącej z działką skarżącego, w związku z czym stosownie do art. 28 kpa przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym i może domagać się wydania decyzji, gdyż ma uzasadniony interes prawny.
Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku wniósł R. D., reprezentowany przez radcę prawnego W. W. W skardze kasacyjnej w powołaniu na art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zarzucono "błędną wykładnię art. 28 kpa poprzez przyjęcie, że został naruszony interes prawny M. B. przy wydaniu przez Kierownika Urzędu Rejonowego w D. decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 19 czerwca 1997 r. w sytuacji, gdy nie miała praw do nieruchomości sąsiedniej, ale po nabyciu tych praw czyni ją to stroną postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji".
Wskazując na powyższą podstawę skarżący zaskarżył wyrok w całości i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołując się na wyrok NSA z dnia 8.X.1998 r. sygn. IV S.A. 1813/96 stwierdzającego, że "decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w sytuacji, gdy na terenie przyległym do działki inwestorów istniał inny stan własnościowy, gdy skarżący nie miał uprawnień do sąsiedniej nieruchomości, a co za tym idzie decyzja ta nie mogła naruszyć jego uzasadnionego interesu" skarżący wskazał, że tezę tę "przyjmuje za własną i na jej podstawie formułuje zarzut błędnej wykładni art. 28 kpa, zawartej w zaskarżonym wyroku".
Zdaniem skarżącego w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiły się dwie sprzeczne ze sobą wykładnie art. 28 kpa: sądu administracyjnego I instancji (WSA) i NSA w zbliżonym stanie prawnym i faktycznym, co czyni skargę uzasadnioną.
Ponadto skarżący zwrócił uwagę na to, że organ administracyjny I instancji dokonał merytorycznej kontroli zarzutów i nie znalazł podstaw do urzędowego wszczęcia postępowania i uzasadnił to stanowisko na podstawie akt sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do regulacji art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie okoliczności przemawiające za ewentualną nieważnością postępowania. Stwierdziwszy, iż w niniejszej sprawie okoliczności te nie miały miejsca Naczelny Sąd Administracyjny dokonując oceny skargi kasacyjnej uznał, iż główny i jedyny zarzut tej skargi nie ma usprawiedliwionych podstaw, wbrew bowiem temu co twierdzi się w skardze kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 28 kpa, w myśl którego stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do zarzutu dokonania przez Sąd błędnej wykładni art. 28 kpa poprzez przyjęcie, że M. B. ma interes prawny w występowaniu w charakterze strony postępowania nadzorczego, dotyczącego weryfikacji decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w D. z dnia 19 czerwca 1997 r.
Oceniając ten zarzut zauważyć należy, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, jakim posługuje się przepis art. 28 kpa, może być wyprowadzony tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu, czyli ustalenia jego obowiązku lub uprawnienia. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku należycie wyjaśnił problem prawidłowego zastosowania przez organ nadzoru tego przepisu. Stronami postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji są strony postępowania, które uczestniczyły w postępowaniu zwykłym zakończonym weryfikowaną decyzją oraz każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności. Dlatego krąg uczestników biorących udział w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie zawsze musi pokrywać się z podmiotami biorącymi udział w postępowaniu zwykłym.
Jest to konsekwencją rozpoznawania przez organ nadzoru nowej sprawy w stosunku do załatwionej kwestionowaną decyzją, dlatego też otwiera się następnie dla wszystkich stron tego postępowania droga weryfikacji takiej decyzji w trybie zwykłym i trybach nadzwyczajnych oraz kontroli sądowej (por. uchwałę Izby Cywilnej i Administracji SN z 15.XII.1984 r., OSNCP 1985, Nr 10, poz. 143). Dlatego z samego faktu, że M. B. nie była stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia 19 czerwca 1997 r. nie można wywodzić, że nie posiada ona przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności tej decyzji. Organ nadzoru wszczynając postępowanie nadzorcze dysponował materiałem dowodowym wskazującym, że podmiot żądający wszczęcia postępowania – M. B., będąca od 2 grudnia 2002 r. współwłaścicielką, a od 24 czerwca 2004 r. właścicielką nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której realizowana była inwestycja objęta kwestionowaną decyzją ma w tym postępowaniu interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa.
Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27.III.2003 r., będącym przepisem lex specialis w stosunku do art. 28 kpa właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę.
Podzielić trzeba pogląd Sądu pierwszej instancji, iż stwarza to legitymację do występowania M. B. w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej wydania pozwolenia na budowę.
To wszystko zasadnie dało podstawy Sądowi pierwszej instancji do przyjęcia, że decyzja nie narusza prawa, bezpodstawnym czyniąc zarzut naruszenia art. 28 kpa.
W tym kontekście zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 28 kpa nie mógł – jako pozbawiony usprawiedliwionych podstaw – odnieść zamierzonego skutku, a Naczelny Sąd Administracyjny był zobowiązany do oddalenia skargi kasacyjnej z mocy art. 184 wyżej przywołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.