Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 160/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. K. na decyzję Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], którą organ ten utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego
Decyzją Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] marca 2000 r. Nr [...], utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r. [...] pozbawiono M. K. uprawnień wdowy po kombatancie. Decyzję tę doręczono stronie w dniu 14 czerwca 2000 r.
W dniu 30 września 2003 r. M. K. złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną, podnosząc we wniosku jako nowe okoliczności w sprawie - służbę R. K. w Milicji Obywatelskiej o charakterze prewencyjnym i patrolowym w mieście oraz jego udział w walkach z oddziałami Ukraińskiej Powstańczej Armii. Do wniosku dołączyła zaświadczenie Komendy Wojewódzkiej Policji w Krakowie z dnia 4 czerwca 2001 r., stwierdzające, że R. K. pracował w resorcie spraw wewnętrznych jako funkcjonariusz od dnia 1 czerwca 1947 r. do dnia 20 stycznia 1949 r. Wnioskodawczyni podała ponadto, że wniosku o wznowienie postępowania nie złożyła wcześniej z powodu złego stanu zdrowia.
Decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych działając na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 i art. 148 § 1 K.p.a. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] czerwca 2000 r. i poprzedzającą ją decyzją z dnia [...] marca 2000 r. o pozbawieniu uprawnień M. K. wdowy po kombatancie. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek wznowienia określona w art. 145 § 1 K.p.a., w tym przesłanka wykrycia istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, lecz nie znanych organowi wydającemu decyzję. Organ wskazał, że podnoszona przez stronę okoliczność służby męża w organach MO oraz jego udziału w walkach z Ukraińskiej Powstańczej Armii znana była już wcześniej organowi wydającemu decyzję. Organ podał również, że strona dołączyła do wniosku zaświadczenie Komendy Wojewódzkiej Policji w Krakowie z dnia [...] czerwca 2001 r. Zaznaczył przy tym, iż nawet gdyby przyjąć, że dokument ten mógłby mieć znaczenie dla rozpatrzenia niniejszej sprawy, nie można byłoby go dopuścić ze względu na upływ terminu określonego w art. 148 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem podanie o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Uznając, że strona w treści swego wniosku nie powołała się na przyczyny stanowiące podstawę do wznowienia postępowania, o jakich mowa w art. 145 § 1 K.p.a. organ odmówił wznowienia postępowania.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła w dniu 3 stycznia 2004 r. M. K.. Wskazała w nim, że jej mąż był tylko funkcjonariuszem MO odpowiedzialnym za utrzymywanie ładu i porządku w terenie, którego błędnie określono wówczas jako "utrwalacza władzy ludowej".
Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego. Wskazał, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona nie podała nowych faktów, które byłyby nieznane Kierownikowi Urzędu podczas podejmowania decyzji. Organ podtrzymał swoje dotychczasowe twierdzenia wyrażone w uzasadnieniu decyzji o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego.
W skardze M. K. wniosła o zmianę decyzji oraz o przywrócenie jej uprawnień kombatanckich. Skarżąca wskazała, że opóźnienie w złożeniu wniosku o wznowienie postępowania nastąpiło z przyczyn od niej niezależnych i zawinionych przez organ administracyjny, który "w liście zawierającym decyzję podał niewłaściwy kod pocztowy co niewątpliwie wpłynęło na niezachowanie terminu (spóźnienie o jeden dzień)". Skarżąca wskazała również, że jej mąż służył w MO i brał udział w walkach z oddziałami Ukraińskiej Powstańczej Armii.
W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.
Oddalając skargę wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 160/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Okoliczności podane przez skarżącą we wniosku o wznowienie postępowania były organowi znane przed wydaniem decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] marca 2000 r. Nr [...], utrzymanej w mocy decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r. [...]. Sąd wskazał następnie, że w przedłożonych aktach administracyjnych znajduje się zaświadczenie z dnia 14 czerwca 1976 r. stwierdzające, że R. K. był funkcjonariuszem MO od dnia 1 czerwca 1947 r. do dnia 20 stycznia 1949 r. oraz deklaracja członkowska R. K., w której podał, iż podczas służby w MO brał udział w likwidowaniu nielegalnych band UPA. O fakcie służby R. K. w MO była zresztą mowa w uzasadnieniu decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów z dnia [...] marca 2000 r. Zdaniem Sądu nieporozumienie, co do faktów branych pod uwagę w trakcie postępowania, wynikło najprawdopodobniej w związku z tym, iż w decyzji z dnia [...] marca 2000 r. powołano się na fakt służby męża skarżącej tak w ORMO, jak i w MO, natomiast w decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] czerwca 2000 r., którą utrzymano w mocy tę decyzję, odniesiono się wyłącznie do służby R. K. w ORMO (pomijając fakt jego służby w MO).
Sąd zaznaczył, że do wniosku o wznowienie postępowania skarżąca dołączyła zaświadczenie Komendy Wojewódzkiej Policji w Krakowie z dnia [...] czerwca 2001 r., w treści tożsame z zaświadczeniem z dnia 14 czerwca 1976 r. Następnie wyjaśnił, że o spełnieniu podstawy wymienionej w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. decyduje kumulatywne spełnienie następujących przesłanek: nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej. Nadto te okoliczności i dowody musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla tego organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane. Przez nową okoliczność istotną dla sprawy należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, iż w sprawie zapadłaby decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Zdaniem Sądu warunkiem wznowienia postępowania jest w takim przypadku jedynie to, aby nowa okoliczność miała istotne znaczenie dla sprawy i istniała w dniu wydania decyzji, przy czym nie była znana organowi, który wydał decyzję. Sąd uznał, że przesłanka ta nie została w tej sprawie spełniona.
Sąd zaznaczył też, że zgodnie z art. 148 § 1 K.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Uchybienie terminu do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest podstawą do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Sąd podał, że okoliczność służby R. K. w MO i jego udział w walkach z UPA znana była organowi, jak i skarżącej jeszcze przed wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2000 r. Nie został zatem spełniony warunek z art. 148 § 1 K.p.a.
Sąd podkreślił, że w pierwszej fazie rozpatrywania podania o wznowienie postępowania organ administracji ma prawo badać - oprócz dopuszczalności wznowienia z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych - tylko kwestię zachowania jednomiesięcznego terminu (art. 148 K.p.a.). Nie powinien natomiast oceniać, czy przyczyny wznowienia wskazane przez stronę faktycznie wystąpiły; ta kwestia podlega rozpoznaniu dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.). Zdaniem Sądu, skoro w sprawie uchybiono terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, organ nie powinien rozważać przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. To dodatkowe uzasadnienie nie przesądziło jednak o wadliwości rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji.
W skardze kasacyjnej M. K. wniosła o uchylnie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 7, 8, 9, 10 § 1, art. 77 § 1, art. 107 oraz art. 149 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez oddalenie skargi, pomimo że decyzja została wydana z uchybieniem tych przepisów K.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej M. K. skoncentrowała się na wykazaniu, iż istotną wadą postępowania było jego prowadzenie i wydanie decyzji z pominięciem postanowienia, o jakim mowa w art. 149 K.p.a. Skarżąca zwróciła uwagę, że zgodnie z art. 149 § 2 K.p.a. dopiero postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. M. K. wskazała też, że nie przeprowadzono postępowania dowodowego, co do podstaw wznowienia i z naruszeniem przepisów art. 7, 8, 9, 10 § 1, art. 77 § 1 K.p.a. nie wyjaśniono okoliczności podanych we wniosku o wznowienie. Podkreśliła też, że zaświadczenia o charakterze służby R. K. w MO, wydane przez Komendę Miejską Milicji Obywatelskiej w dniu [...] czerwca 1976 r. oraz wydane przez Komendę Wojewódzką Policji w Krakowie w dniu [...] czerwca 2001 r. nie są tożsame. Zaświadczenie z 1976 r. wydane zostało według ówczesnego wówczas schematu, a zawarta tam wzmianka o "utrwalaniu władzy ludowej" - powtórzona przez R. K. w życiorysie, nie przesądza o takim charakterze jego służby. Skoro z zaświadczenia z 2001 r. wynika jedynie, że mąż skarżącej był funkcjonariuszem milicji - organ powinien zbadać, jaki w rzeczywistości był charakter tej służby. Skarżąca podniosła również, że nie badano terminowości złożenia przez nią wniosku o wznowienie postępowania. Pominięto także dorozumianą prośbę o przywrócenie terminu. Należało rozważyć podane przez skarżącą przyczyny opóźnionego sporządzenia wniosku (choroba, zły stan zdrowia), tym bardziej, że z uwagi na podeszły wiek M. K., niesprawność i utrudnioną możliwość samodzielnego pisania organ powinien był działać ze szczególnym uwzględnieniem nakazów wynikających z art. 7 i 9 K.p.a. Skarżąca wskazała też, że nie wyjaśniono należycie (art. 107 K.p.a.), z jakich przyczyn zaświadczenia wydane przez Komendę Miejską Milicji Obywatelskiej w dniu [...] czerwca 1976 r. oraz wydane przez Komendę Wojewódzką Policji w Krakowie w dniu [...] czerwca 2001 r. zostały uznane za tożsame, skoro ich treść jest odmienna.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.. 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Jako zasadniczą podstawę skargi kasacyjnej M. K. podała naruszenie art. 149 K.p.a., wskazując, że Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych obowiązany był wydać postanowienie o wznowieniu, względnie odmowie wznowienia postępowania. Jej zdaniem jedynie w tej fazie postępowania organ uprawniony był do badania zachowania wymogów formalnych wniosku oraz terminu do jego złożenia.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić tak postawionego zarzutu (dot. całego art. 149 K.p.a.), bowiem działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Koniecznym warunkiem uznania, iż strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną z podstaw kasacji, jest wskazanie, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu, punktu) ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 382). Mając na uwadze, że w dalszej części uzasadnienia skarżąca powołała art. 149 § 2 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut dotyczy tylko tego paragrafu.
W myśl art. 149 § 2 K.p.a. postanowienie w sprawie wznowienia postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W treści zaskarżonej decyzji organ rozważał zasadność podanych przez M. K. przyczyn wznowienia, choć nie wydał wcześniej postanowienia o wszczęciu postępowania. Stanowi to naruszenie prawa, na które zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Naruszenie to nie jednak dawało podstawy do uwzględnienia skargi, bowiem nie miało wpływu na wynik sprawy. Sąd trafnie wskazał, że poszerzenie uzasadnienia decyzji o zbędne (na tym etapie postępowania) rozważania merytoryczne dotyczące wniosku o wznowienie postępowania nie przesądza o wadliwości decyzji, która posiadała podstawę prawną w art. 148 § 1 w zw. z art. 149 § 3 K.p.a. W sytuacji, gdy uchybiono terminowi określonemu w art. 148 § 1 K.p.a. organ nie wydaje postanowienia o wszczęciu postępowania (art. 149 § 2 K.p.a.), a wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a. - zob. wyrok z dnia 8 grudnia 1995 r., sygn. akt SA/Wr 1164/95; B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2008, s. 687). Wbrew twierdzeniom M. K., w takiej sytuacji nie prowadzi się też postępowania dowodowego co do podstaw wznowienia, za wyjątkiem podjęcia czynności mających na celu sprawdzenie warunków formalnych wniosku (m.in. zachowania terminu). Nie można się zatem zgodzić z zarzutem naruszenia art. 7, 8, 10 § 1 oraz art. 77 K.p.a. Zgodnie z tymi przepisami w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 K.p.a.). Organy administracji obowiązane są także prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.), a także zapewnić stronom czynny udział w każdym jego stadium (art. 10 § 1 K.p.a.). W tej sprawie rozstrzygnięcie Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w swej istocie ograniczało się do stwierdzenia braku warunków formalnych wniosku o wznowienie postępowania, stąd zakres czynności wyjaśniających, obejmujących stwierdzenie uchybienia terminu określonego w art. 148 § 1 K.p.a., należało uznać za wystarczający (wymaga podkreślenia, że w myśl art. 7 organy podejmują wszelkie kroki "niezbędne" do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy).
Sugestią skargi kasacyjnej jest, że organ powinien był dojść do przekonania, że wniosek o wznowienie postępowania zawiera jednocześnie w sposób dorozumiany wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Jednak wniosek taki, tj. obejmujący żądanie przywrócenia terminu, nie został złożony, jak też w sposób dorozumiany nie wypływa on też z treści pisma z dnia 29 września 2009 r. Zatem nie można zarzucić organowi, że przedwcześnie wydał zaskarżoną decyzję. Tym samym Wojewódzkiemu Sądowi nie można zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7 i 9 K.p.a., gdyż organ nie wydał rozstrzygnięcia z uchybieniem tych przepisów.
Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł rozpoznać zarzutu naruszenia art. 107 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Skarżąca nie doprecyzowała bowiem, który z paragrafów tego przepisu (art. 107 K.p.a.) został naruszony. Naczelny Sąd Administracyjny - związany podstawami skargi kasacyjnej - nie mógł czynić w tym zakresie domniemań. Jedynie na marginesie można wskazać, że w przypadku odmowy wznowienia postępowania z powodów formalnych (uchybienia terminu określonego w art. 148 § 1 K.p.a.) organ nie prowadzi postępowania co do przyczyn wznowienia ani co do istoty sprawy.
Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego (adwokatowi) wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.
Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącej powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.