Uzasadnienie
Starosta Radomski, po rozpoznaniu wniosku J. G., decyzją Nr [...] z dnia 24 sierpnia 2005 r., wydaną na podstawie art. 149 § 3 kpa, odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzja Starosty Radomskiego nr [...] z dnia 8 września 2004 r. udzielającą M. Z. pozwolenia na budowę budynku letniskowego wraz z infrastrukturą techniczną położonego na działce nr ew. [...] w Kolonii Zalesie, gmina Wierzbica. Odmowę wznowienia postępowania organ uzasadnił tym, iż z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpiła osoba niebędąca stroną postępowania o pozwoleniu na budowę.
Starosta Radomski stwierdził, że w decyzji o pozwoleniu na budowę obszar oddziaływania obiektu został ograniczony do działki inwestora.
W związku z powyższym, zdaniem organu, J. G. nie jest stroną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.
Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania J. G., decyzją z dnia 21 października 2005 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji odnośnie braku przymiotu strony J. G. w postępowaniu o pozwolenie na budowę.
Wojewoda Mazowiecki uznał jednak, Iż postępowanie w sprawie wznowienia jest bezprzedmiotowe z uwagi na brak decyzji o pozwoleniu na budowę.
Organ odwoławczy ustalił, iż decyzja o pozwoleniu na budowę na wniosek Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Radomiu w związku z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę została uchylona decyzją Starosty Radomskiego nr [...] z dnia 17 grudnia 2004 r.
J. G. wniósł od decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, nakazania organowi wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i uznania go za stronę tego postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wnosił o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 marca 2006 r. sygn. akt [...], po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 21 października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, że postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało przez Wojewodę Mazowieckiego z naruszeniem prawa i z tych względów, a nie z powodów wskazanych w skardze, uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd wywodził, iż postępowanie o wznowienie składa się dwóch faz. W fazie pierwszej organ bada czy wniosek o wznowienie opiera się na podstawach wymienionych w art. 145 § 1 kpa i czy zachowany została termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 148 kpa.
W tej fazie organ bada również, czy nie występują negatywne przesłanki przedmiotowe dla wznowienia postępowania oraz czy wniosek pochodzi od strony postępowania.
Jeżeli przeszkody formalne nie występują to wówczas organ wszczyna i przeprowadza postępowanie w trybie art. 149 § 1 i 2 kpa, które kończy wydaniem decyzji na podstawie art. 151 kpa.
W rozpatrywanej sprawie Starosta Radomski stwierdził niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych (z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpiła osoba niebędąca stroną), nie badając czy wznowienie postępowania dopuszczalne jest z przyczyn przedmiotowych (istnieje decyzja ostateczna, której żądanie wznowienia dotyczy).
Decyzja organu pierwszej instancji odmawiająca wznowienie postępowania wydana w trybie art. 149 § 3 kpa oznaczała zatem, iż postępowanie wznowieniowe nie zostało w ogóle wszczęte.
Wojewoda Mazowiecki uznał tymczasem, iż wznowienie postępowania jest niedopuszczalne nie tylko z przyczyn podmiotowych lecz i przedmiotowych.
Organ odwoławczy ustalił bowiem, iż decyzja o przyznaniu na budowę, co do której wpłynął wniosek o wznowienie postępowania została wyeliminowana z obrotu prawnego jeszcze przez złożeniem wniosku o wznowienie postępowania.
Brak decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę wbrew stanowisku Wojewody Mazowieckiego nie oznacza jednak bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji.
W takim przypadku organ odmawia wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych. Sąd podkreślił, iż decyzja odmawiająca wznowienia postępowania oznacza brak możliwości wszczęcia tego postępowania.
Brak wszczęcia postępowania wyklucza tym samym możliwość jego umorzenia.
Błędna jest zatem decyzja organu odwoławczego uchylająca zaskarżoną decyzję i umarzająca postępowanie organu pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe.
W związku z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z póź. zm.), uchylił decyzję organu odwoławczego.
J. G. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w punkcie pierwszym. Skargę kasacyjną oparł na podstawie naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 106 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w sytuacji, gdy było to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości;
- b) art. 135 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez to, że Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami, nie wyszedł poza ich granice mimo, że powinien to uczynić dążąc do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy.
Na tych podstawach wnosił o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie I i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania;
- 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodził, że Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę z 3 grudnia 2005 r. stwierdził, że przedmiot sprawy: decyzja o pozwoleniu na budowę nie istnieje. Wojewoda wskazał, że decyzja wydana dla inwestora Marianny Zielińskiej została uchylona. Wojewoda nie poinformował, że została wydana na ten sam budynek nowa decyzja nr [...], a inwestorami są E. i S. G. Dla skarżącego sytuacja się nie zmieniła, bo nie ma dla niego znaczenia osoba inwestora. Ten akt skarżący wskazał zarówno w skardze z 14 listopada 2005 r. jak i na rozprawie.
Sąd powinien orzec o ważności decyzji [...] wydanej na nazwisko inwestorów E. i S. G. Wniosek o wznowienie postępowania dotyczył wznowienia postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę konkretnego budynku bez względu na to, kto był inwestorem. Ma interes prawny w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż uciążliwości związane z wybudowaniem tego budynku nie przestaną istnieć w przypadku zmiany jego właściciela. Sąd nie powołując dowodów na okoliczności istnienia nowej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę naruszył przepis art. 106 powołanej ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważy, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 127 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, związany był granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 134 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Art. 134 § 1 powołanej ustawy wyznacza granice rozpoznania przez sąd administracyjnymi. Granicą rozpoznania jest sprawa sądowoadministracyjna. Sprawą sądowoadministracyjną będąca przedmiotem rozpoznania przez Sąd zaskarżonym wyrokiem była sprawa skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 21 października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty Radomskiego z 8 września 2004 r. nr [...]. Na sprawę sądowoadministracyjną składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Podmiotowy aspekt sprawy sądowoadministracyjnej to strony, pomiędzy którymi prowadzony jest spór o zgodność z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej, zaś przedmiotowy to zaskarżona do sądu decyzja administracyjna.
Również w postępowaniu administracyjnym elementy podmiotowe i przedmiotowe wyznaczają sprawę administracyjną. W razie zmiany tych elementów (z wyjątkiem następstwa prawnego w aspekcie podmiotowym) nie występuje tożsamość sprawy administracyjnej, a zatem przedmiotem postępowania administracyjnego jest nowa sprawa administracyjna. Wyznaczone granice sprawy sądowoadministracyjnej w powiązaniu ze sprawą administracyjną powodują, że Sąd administracyjny nie może przedmiotem rozpoznania objąć nową sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją administracyjna, W aktach sprawy jest załączona decyzja Starosty Radomskiego z 17 grudnia 2004 r. nr [...] uchylająca decyzję Starosty Radomskiego z 8 września 2004 r. nr [...], znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. Z. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wolnostojącego letniskowego wraz z infrastrukturą na terenie nieruchomości nr ew. [...] w Kolonii Zalesie gm. Wierzbica.
W takim przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona nie ma możliwości prawnej wejścia w uprawnienia materialne następcy prawnego. Przeniesienie uprawnień materialnoprawnych, pozwolenia na budowę jest dopuszczalne tylko gdy decyzja pozostaje w mocy prawnej (art. 40 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tj. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118). Sprawa zatem udzielenia pozwolenia innemu podmiotowi na tożsamej nieruchomości jest nową sprawą administracyjną, rozstrzyganą decyzją, która podlega na ogólnych zasadach zaskarżenie przez wniesienie odwołania, a w czasie gdy jest decyzja ostateczna weryfikacji w trybach nadzwyczajnych.
Zarzut zatem naruszenia art. 134 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest usprawiedliwiony. Sąd administracyjny nie mógł w granicach sprawy sądowoadministracyjnej objąć weryfikacją nową sprawę administracyjną, rozstrzygniętą decyzją administracyjną. Kontrola zgodności z prawem tej decyzji może być wyłącznie przedmiotem odrębnego postępowania sadowoadministracyjnego, a zatem wobec tej decyzji Sąd nie mógł zastosować w prowadzonym postępowaniu środków prawnych przewidzianych ustawą – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 106 § 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 106 § 3 "Sąd może z urzędu lub na wniosek przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Rozpoznanie sprawy udzielenia nowego pozwolenia budowlanego nie stanowiło dokumentu, który miałby istotne znaczenie dla rozpoznawanej przez Sąd sprawy.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.