Uzasadnienie
II OSK 785/08 U z a s a d n i e n i e
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 22 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 321/07 po rozpoznaniu skargi Fundacji [...] w C. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2007 r. umarzającą postępowanie odwoławcze z odwołania skarżącej Fundacji od decyzji Starosty Aleksandrowskiego z dnia [...] grudnia 2006 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z infrastrukturą towarzyszącą - uchylił zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu wyroku podano, że organ pierwszej instancji uwzględnił wniosek inwestora uznając przedłożony projekt budowlany za kompletny i zgodny z wymaganą formą, inwestor uzyskał niezbędne opinie i uzgodnienia oraz dysponował prawem do terenu pod przedmiotową inwestycję. Dokonano oceny pod względem wymagań techniczno-budowlanych i dotyczących ochrony środowiska oraz określonych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Odnosząc się do żądań sformułowanych przez Fundację [...] w C. w trakcie toczącego się postępowania, organ I instancji podniósł, iż podmiot ten nie mieści się w kategorii osób, którym zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przysługuje przymiot strony, dodając przy tym, iż ingerencja tegoż podmiotu w elementy projektowanego zagospodarowania terenu nie znajduje uzasadnienia prawnego. Roszczenia Fundacji mają, zdaniem Starosty, charakter cywilno-prawny i mogą być załatwione w drodze negocjacji pomiędzy stronami.
Odwołanie od tej decyzji wniosła skarżąca Fundacja podnosząc, że narusza ona przepisy o warunkach zabudowy dla terenów szczególnej ochrony zdrowia, jak też twierdząc, iż ze względu na położenie nieruchomości inwestora w Obszarze Ochronnego Krajobrazu Niziny Ciechocińskiej wszelkie działania inwestycyjne winny uwzględniać ochronę przyrodniczych, krajobrazowych i uzdrowiskowych walorów, może natomiast przyczynić się do naruszenia ponad 100-letniego drzewostanu, dewastując pomniki przyrody, zaś dotychczasowy plan zagospodarowania terenu nie przewidywał zabudowy wielorodzinnej a jedynie zabudowę jednorodzinną i pensjonatową. Usytuowanie w bezpośrednim sąsiedztwie istniejących już podmiotów jest też sprzeczne z zasadą ochrony interesów osób trzecich. Inwestycja wywoła nadmierny hałas i wydzielanie spalin jak też uciążliwości wynikające z bliskości śmietnika dla około 150 osób. Istniejące na tym terenie podmioty będą narażone na zmniejszenie korzyści finansowych wobec utraty walorów leczniczych terenu. Fundacja w tej kwestii złożyła skargę do Ministra Zdrowia jak też zamierza sprawę skierować do prokuratury.
Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego uznając, że działka będąca własnością skarżącej Fundacji nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, a więc podmiot ten nie ma przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżąca Fundacja zarzuciła jej niezgodność z prawem oraz szkodliwość informując jednocześnie, że przesłała skargę również do wiadomości Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Izby Obrachunkowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał skargę za zasadną, jednakże z innych przyczyn od podniesionych przez skarżącą Fundację.
W motywach powyższego stanowiska Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ pierwszej instancji w momencie wszczęcia postępowania określił strony uznając skarżącą Fundację za stronę postępowania. Strony te, a w tym skarżąca Fundacja, zostały wymienione jako adresaci decyzji organu pierwszej instancji i decyzja ta została im doręczona. Tylko skarżąca Fundacja zaskarżyła decyzję organu pierwszej instancji. Skutkiem wniesienia odwołania przez skarżącą było wydanie decyzji o umorzeniu postępowania wobec nie uznania skarżącej za stronę postępowania. Elementem decydującym o utracie statusu strony było więc w ocenie Sądu, zaskarżenie orzeczenia. Pozostałe podmioty, które otrzymały odpis decyzji organu ale jej nie zaskarżyły, nie utraciły statusu strony, gdyby zatem skarżąca nie zaskarżyła decyzji, nadal posiadałaby status strony. Czynnikiem decydującym o tym, czy jakiś podmiot posiada przymiot strony, czy też nie, nie może być element procesowy w postaci zaskarżenia decyzji.
Od chwili doręczenia decyzji organ jest nią związany, w tym wskazaniem stron /por. wyrok NSA z 27 maja 1988 r. IV SA 164/88, w którym wyrażono pogląd, że podmiot, któremu status strony nie przysługuje, staje się stroną w wyniku potraktowania go w taki sposób przez organ administracji/. Według Sądu umorzenie postępowania mogłoby nastąpić tylko wówczas, gdyby podmiot wnoszący odwołanie nie brał udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją. Jeżeli więc skarżąca brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, to nie mogła zapaść decyzja o umorzeniu postępowania, lecz organ odwoławczy powinien przeprowadzić postępowanie całościowe badając sprawę, łącznie z badaniem jej zakresu przedmiotowego, wywodząc tę kwestię na tle przepisów art. 28 kpa i art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło [...] spółka z o. o. w C. reprezentowane przez radcę prawnego, zarzucając naruszenie:
1/ przepisów postępowania, to jest art. 145 (1 pkt 1 lit. c wobec uchylenia zaskarżonej decyzji podczas, gdy była ona zgodna z prawem, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1116/ polegającą na błędnej interpretacji definicji strony w postępowaniu w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę oraz w wyniku tego uznaniu skarżącej Fundacji za stronę postępowania odwoławczego i uchyleniu zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że pomimo ujęcia skarżącej Fundacji w rozdzielniku decyzji organu pierwszej instancji organ ten jednoznacznie wypowiedział się w uzasadnieniu, że nie przysługuje jej przymiot strony. Tej okoliczności ani w odwołaniu ani też w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca Fundacja nie podważyła, posługując się zupełnie innymi argumentami, od tych, które mają związek z jej udziałem w sprawie jako podmiotu pozostającego w obszarze oddziaływania obiektu.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W niniejszej sprawie zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy decyzją organ odwoławczy orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego wobec uznania, że wnosząca skargę Fundacja nie powinna zostać przez organ administracji publicznej pierwszej instancji potraktowana jako strona, bowiem nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, którego sprawa dotyczy. Brak jest jednak w uzasadnieniu tej decyzji szczegółowego uzasadnienia, z jakiej przyczyny podmiot, mający prawo do nieruchomości sąsiedniej /skarżąca Fundacja/, nie może być uznany za objęty obszarem oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Taki stan rzeczy powoduje, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, czego wynikiem jest powrót sprawy do ponownego rozpoznania przez organ II instancji. Niezasadne są natomiast wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w tej kwestii, iż przyjęcie przez organ administracji pierwszej instancji, że dany podmiot jest stroną postępowania ma ten skutek, iż organ odwoławczy nie może zająć odmiennego stanowiska. Ocena dokonana w tym zakresie przez organ administracji publicznej drugiej instancji musi jednak zawierać wyczerpujące uzasadnienie.
Jeżeli więc organ odwoławczy stwierdzi, że dany podmiot nie może być potraktowany jako strona postępowania, nawet wówczas, gdy brał udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, uzasadniając taki pogląd konkretnymi okolicznościami wynikającymi z ustalonego stanu faktycznego, wydaje decyzję na podstawie art. 138 (1 pkt 3 kpa, a więc o umorzeniu postępowania odwoławczego.
Przepis art. 184 ppsa stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny orzeka o oddaleniu skargi kasacyjnej w razie stwierdzenia, że zaskarżony wyrok pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Skoro w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji słusznie rozstrzygnął sprawę uchylając zaskarżoną decyzję organu odwoławczego, która nie zawiera odpowiednio wyczerpującego uzasadnienia dla orzeczenia o umorzeniu postępowania, to pomimo, iż podał w uzasadnieniu nieprawidłowe stanowisko co do bezwzględnego związania organu odwoławczego stanowiskiem organu pierwszej instancji w kwestii ustalenia kręgu podmiotów będących stronami w sprawie, skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 ppsa.