Uzasadnienie
Wyrokiem z 22 listopada 2017 r., sygn. II SA/Rz 1596/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewody [...] (dalej: Wojewoda) z [...] września 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zameldowania, oddalił skargę.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
W podaniu z [...] stycznia 2013 r. M. B. zwrócił się do Prezydenta Miasta R. o zameldowanie na pobyt stały w R. pod adresem ul. [...]. Podał, że pod wskazanym adresem zamieszkuje od 2003 r., a od 2006 r. pozostaje w związku małżeńskim z J. K., córką właścicielki mieszkania T. K., która nie wyraża zgody za meldunek. Jednak mieszkanie to stanowi jego centrum życiowe.
W decyzji z [...] lipca 2013 r., nr [...], Prezydent Miasta R. odmówił wnioskodawcy uwzględnienia zgłoszonego żądania, powołując się w podstawie prawnej tej decyzji na art. 47 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993, dalej: u.e.l., oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.).
Organ I instancji wskazał, że celem postępowania meldunkowego jest jedynie odzwierciedlenie w ewidencji faktu przebywania osoby pod określonym adresem. Następnie stwierdzono, że zamieszkiwanie M. B. pod przedmiotowym adresem nie budzi wątpliwości, ponieważ okoliczność tę potwierdziły wyniki oględzin, zeznania świadków i stron.
Jednak pobyt ten odbywa się pomimo wyraźnego sprzeciwu T. K., prawnej dysponentki lokalu, która najpierw rozwiązała z wnioskodawcą umowę najmu części lokalu na cele prowadzonej przez niego działalności gospodarczej ze skutkiem do dnia [...] stycznia 2013 r., a następnie wytoczyła przeciwko niemu powództwo o jego opuszczenie. W trakcie oględzin lokalu stwierdzono w mieszkaniu dokumenty należące do M. B. oraz ubrania i kosmetyki, a w kuchni żywność.
Klucze do mieszkania poza wnioskodawcą posiadają J. K. i T. K. W odwołaniu M. B. zakwestionował prawidłowość rozstrzygnięcia, ponieważ, jak ustalono, przebywał pod wskazanym adresem i taki stan faktyczny powinien zostać odzwierciedlony w ewidencji. Postępowanie przeprowadzono zaś dlatego, że właścicielka lokalu nie wyraziła zgody na meldunek. W mieszkaniu tym zameldowana jest również jego żona J. K., z którą wspólnie mieszka. Znajdują się w nim jego rzeczy osobiste, mieszkanie to stanowi zatem jego centrum życiowe.
W piśmie z [...] września 2013 r. T. K. wniosła o utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, ponieważ obecność M. B. w mieszkaniu od [...] lutego 2013 r. jest nielegalna i samowolna. Nie stanowi ono jego centrum życiowego, a wnioskodawca stwarza jedynie pozory takiego stanu rzeczy. Od maja 2013 r. w mieszkaniu nie ma dostaw energii elektrycznej i gazu, ponieważ rozwiązała stosowne umowy. Małżeństwo z jej córką jest w fazie rozwodu, a ta zamieszkała z matką w R. W., gdzie koncentruje swoje sprawy życiowe. Mieszkanie nie stanowi własności córki, lecz jej.
Odpowiedź na powyższe pismo M. B. zawarł w piśmie z [...] września 2013 r., w którym zakwestionował jej stanowisko.
W decyzji z [...] września 2013 r., nr [...], znak: [...], Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania M. B. od decyzji Prezydenta Miasta R. z [...] lipca 2013 r. o odmowie zameldowania na pobyt stały M. B. w R. przy ul. [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Przedstawiając ustalenia faktyczne, zbieżne z ustaleniami pierwszoinstancyjnymi, organ odwoławczy uznał, że fakt przebywania M. B. pod przedmiotowym adresem w okresie, kiedy był tam zameldowany, jest niewątpliwy. Natomiast obecnie, z uwagi na toczące się postępowanie rozwodowe, wnioskodawca nie mieszka już wspólnie z żoną, która wyprowadziła się do matki. Znajdujące się zaś w mieszkaniu ubrania i inne rzeczy osobiste nie mogą samoistnie świadczyć o fakcie zamieszkiwania w lokalu. Ponadto, przebywaniu temu sprzeciwia się T. K., prawna dysponentka lokalu. Do lokalu od kilku miesięcy nie jest dostarczana energia elektryczna i gaz, a wnioskodawca nie podejmował kroków, aby ten stan rzeczy zmienić, lecz wyraził jedynie oczekiwanie, że dopiero meldunek pomoże mu go zmienić, co niewątpliwie utrudnia godne życie. Nie partycypuje on również w kosztach utrzymania mieszkania. Wprawdzie zamieszkał w nim zgodnie z prawem, jednak jego obecność tam aktualnie nie jest pożądana przez T. K., która zainicjowała postępowanie eksmisyjne. Tym samym w ocenie Wojewody [...] brak było przesłanek do wydania decyzji w sprawie meldunkowej uwzględniającej żądanie wnioskodawcy.
Z decyzją tą nie zgodził się M. B., wznosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę, na uzasadnienie której przedstawił argumentację zbieżną do treści odwołania. W ocenie skarżącego, w toku postępowania ustalono, że nadal – od 10 lat – zamieszkuje pod przedmiotowym adresem, a w mieszkaniu znajdują się rzeczy jego i żony.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko, że skarżący nie spełnia przesłanek do zameldowania go na pobyt stały w przedmiotowym lokalu, ponieważ pobyt ten jest nielegalny. Ponadto, spółdzielcze własnościowe prawo do spornego lokalu zostało przez małżonków K. sprzedane P. W., a dowód w tym zakresie dołączono do akt po wydaniu zaskarżonej decyzji.
W postanowieniu z [...] maja 2014 r. Sąd I instancji zawiesił prowadzone postępowanie do czasu zakończenia postępowania o ochronę naruszonego posiadania przed Sądem Rejonowym w R. w sprawie z powództwa M. B. przeciwko P. W. W związku z informacją o zmianie właściciela lokalu przy ul. [...], w postanowieniu z [...] grudnia 2014 r. Sąd I instancji podjął zawieszone postępowanie, a sprawę zarejestrowano pod sygn. II SA/Rz 1596/14.
Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z 22 listopada 2017 r., sygn. II SA/Rz 1596/14 wskazał, że w przedmiotowej sprawie na ocenę zamiaru skarżącego musi mieć wpływ zdecydowany sprzeciw właściciela mieszkania przejawiający się m.in. wytoczeniem powództwa o eksmisję, odłączeniem prądu i gazu. Zameldowanie ma potwierdzać aktualny stan faktyczny, a nie przyszły, na który powołuje się skarżący. Skarżący nie podejmuje żadnych kroków mających na celu dostarczenie gazu i prądu do tego lokalu, co pozwoliłoby w normalny sposób korzystać z mieszkania. Zdaniem Sądu I instancji, organ dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego polegającej na uznaniu, że zamiar stałego przebywania przez skarżącego pod określonym adresem należy oceniać przez pryzmat całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy.
Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organu, że czynność zameldowania nie ma związku z tytułem prawnym do lokalu, jednak nie można uznać, że obiektywnie istnieje możliwość realizacji woli przebywania w nim, gdy podejmowane są środki prawne w celu usunięcia z lokalu. Nie został spełniony ustawowy warunek "zamiaru stałego przebywania w tym lokalu", ponieważ oceniając tą przesłankę nie można abstrahować od uwarunkowań faktycznych sprawy.
W skardze kasacyjnej M. B. (dalej: skarżący kasacyjnie) zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania art. 7 p.p.s.a. przez błędne wyjaśnienie stanu faktycznego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nawet w błędnie ustalonym stanie faktycznym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrok narusza prawo materialne, tj. art. 9 ustawy z 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, gdyż wyłącznym powodem odmowy wydania decyzji o zameldowaniu jest fakt, że właścicielka nie wyraziła zgody w sytuacji, gdy wyżej wymieniony przepis nie uzależnia decyzji o zameldowaniu od zgody właściciela lokalu.
Mając na uwadze powyższe, wniesiono o:
- 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, decyzji Wojewody Podkarpackiego w całości, decyzji Prezydenta Miasta R. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I Instancji;
- 2. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie w myśl art. 182 § 1 p.p.s.a.;
- 3. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania I i II instancji według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżący M. B. zaprzecza ustaleniom faktycznym Sądu I instancji zawartym w zaskarżonym wyroku z 22 listopada 2017 r. m.in. w zakresie: błędnego ustalenia, że uczestniczka tego postępowania T. K. ma córkę J., błędnie ustalono, że skarżący miał byłą żonę J. Skarżący pozostaje cały czas w związku małżeńskim z J. K., który zawarł [...] kwietnia 2006 r. M. B. nie zna J., której centrum życiowe, zdaniem Sądu I instancji, jest w R. Sąd I instancji ustalając centrum życiowe J. nie wskazał dokładnie tego miejsca. Według skarżącego kasacyjnie, w Polsce mamy cztery wsie i jedną dzielnicę o nazwie R. Błędnie ustalono, że pisma kierowane do skarżącego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie adresowane były na inny adres niż ul. [...],[...] R. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na czele z jego Prezesem J. S. odmówili skarżącemu wskazania innego adresu, na który rzekomo adresują do niego pisma.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, błędnie ustalono, że M. B. miał zarejestrowaną działalność pod adresem ul. [...],[...] R.. Błędnie ustalono, że odpłatność za mieszkanie w całości ponosi jego właścicielka, że wyposażenie mieszkania należy do jego właścicielki, oraz że skarżący nie podejmował żadnych kroków mających na celu dostarczenie gazu i prądu do mieszkania w R. przy ul. [...]. Błędnie ustalono, że skarżący zawarł w 2003 r. z T. K. umowę najmu lokalu użytkowego o powierzchni 12 m².
Według skarżącego kasacyjnie, pominięto fakt, że skarżący posiada prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w R. w sprawie o ochronę posiadania o sygn. akt I C 3339/13 z 4 grudnia 2013 r. o zabezpieczeniu roszczenia poprzez umożliwienie M. B. korzystania z mieszkania położonego w R. przy ul. [...] oraz nakazanie wydania M. B. kluczy do ww. mieszkania, do czasu prawomocnego zakończenia tego postępowania. Postępowanie na dzień składania skargi nie zostało prawomocnie zakończone. Pominięto fakt, że cofnięto pozew i umorzono postępowanie o eksmisję o sygn. akt IC 1071/13 prowadzone w Sądzie Rejonowym w R. W ocenie skarżącego kasacyjnie, fakt zamieszkiwania M. B. w mieszkaniu przy ul. [...] potwierdzają T. i A. K. oraz żona skarżącego J. K. W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. K. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz strony zainteresowanej, tj. T. K. kosztów procesu według norm przepisanych.
W dniu [...] czerwca 2019 r. wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego pismo procesowe pt. "Wniosek, Wniosek dowodowy", w którym "Skarżący wnosi o dopuszczenie poniższych dowodów, o których M. B. dowiedział się po złożeniu skargi kasacyjnej". W piśmie z [...] czerwca 2019 r. skarżący kasacyjnie podtrzymał skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 22 listopada 2017 r. i zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania art. 7 p.p.s.a. przez błędne wyjaśnienie stanu faktycznego. W piśmie z [...] czerwca na wstępie M. B. poinformował, że po 6 latach toczącego się postępowania uzyskał wyrok w sprawie o naruszenie posiadania o sygn. I C 3339/13, nakazujący P. P. przywrócenie posiadania mieszkania przy ul. [...] w R. "wraz z przynależnościami M. B.", dowód: wyrok Sądu Rejonowego w R. z 11 lutego 2019 r., sygn. I C 3339/13.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 4 czerwca skarżący kasacyjnie przedstawił wyroki: Sądu Rejonowego w R. Wydział II Karny, sygn. akt II K 3/18, Sądu Rejonowego w P. II Wydział Karny, sygn. akt II Kr 428/17, Sądu Rejonowego w R. I Wydział Cywilny sygn. akt I C 3339/13, Sądu Okręgowego w P. II Wydział Karny, sygn. akt Ka 49/19.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej nie powołano żadnej z podstaw kasacyjnych uregulowanych w art. 174 p.p.s.a.
W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 7 p.p.s.a.
Na wstępie przypomnieć należy, że Sądy administracyjne orzekają na podstawie przepisów ustawy p.p.s.a, a nie k.p.a., czyli nie mogą naruszać przepisów postępowania administracyjnego, a wyłącznie mogą wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organy administracji przy nieodpowiednim zastosowaniu (na skutek tej kontroli) norm procedury sądowoadministracyjnej. Dlatego też w celu podważenia stanu faktycznego przyjętego za podstawę orzekania przez Sąd I instancji, a ustalonego przez organy niezgodnie z obowiązującą je procedurą regulowaną w k.p.a., należy powiązać powołane w skardze kasacyjnej przepisy procesowego prawa administracyjnego z odpowiednimi regulacjami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Ponadto powiązanie to powinno wynikać zarówno z treści podstawy kasacyjnej, jak i z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono takiej konstrukcji zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Konstrukcja, jak i brzmienie art. 7 p.p.s.a., wyrażającego zasadę szybkości postępowania, wyklucza poddawanie go wykładni rozszerzającej w zakresie błędnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Skarżący kasacyjnie nie przedstawił też uzasadnienia zarzutu dotyczącego naruszenia art. 7.p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 7 p.p.s.a., sąd administracyjny powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu. Wyjaśnić należy, że nieprzeprowadzenie dowodu żądanego przez stronę nie może być oceniane jako równoznaczne z naruszeniem prawa procesowego i to na tyle istotnym, że wpływającym na wynik sprawy.
Skarżący kasacyjnie nie wskazał, że zarzuca Sądowi I instancji naruszenie zasady szybkiego załatwienia sprawy wyrażonej w art. 7 p.p.s.a. Sąd I instancji nie naruszył również zasady koncentracji materiału procesowego wyrażonej w art. 7 p.p.s.a.
Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 9 ustawy z 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 993 ze zm., dalej: u.e.l.). Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że art. 9 u.e.l. składa się z trzech jednostek redakcyjnych w postaci ustępów. W skardze kasacyjnej nie wskazano, której jednostki redakcyjnej art. 9 u.e.l. dotyczy ten zarzut. Nawet gdyby przyjąć, że w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie w całości art. 9 u.e.l. to autor skargi kasacyjnej nie przedstawił uzasadnienia zarzutów w tym zakresie, które nawiązywałyby do treści art. 9 u.e.l. Instytucja prawna zameldowania ma wyłącznie cel ewidencyjny i sąd administracyjny, dokonując oceny prawidłowości rozstrzygnięć wydawanych w tym przedmiocie, nie może brać pod uwagę innych okoliczności. Postępowanie w sprawie odmowy zameldowania, jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym według prawa administracyjnego i jego jedynym celem jest ewidencja ludności.
Sąd orzekający w tym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2007 r., sygn. II OSK 773/06, LEX nr 352479, według którego "uprawniać do zameldowania w lokalu może jedynie pobyt legalny, związany z przebywaniem w lokalu na zasadach zgodnych z prawem, za wiedzą i zgodą osoby uprawnionej do dysponowania lokalem".
Wskazać należy, że zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych.
Sformułowanie zarzutów pod adresem zaskarżonego orzeczenia nie może być ogólnikowe, ponieważ nie można w takim wypadku ustalić granic zaskarżenia. Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd kasacyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując które normy prawa zostały naruszone. Uwzględniając powyższe oraz konstrukcję wniesionej skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że jej wadliwość polega na tym, że nie powołano przepisów prawnych, które zostały naruszone wyrokiem Sądu I instancji. Skarga kasacyjna w swym petitum, jak i uzasadnieniu wskazuje tylko na art. 7 p.p.s.a. oraz 9 u.e.l.
Skarżący kasacyjnie nie przytacza tych naruszeń w zakresie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które stanowiły podstawę orzekania przez Sąd I instancji. W tej sytuacji nie było możliwe jakiekolwiek merytoryczne odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej.
Odnosząc się do przedstawionych na rozprawie w dniu 4 czerwca 2019 r. wyroków wskazać należy, że co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Celem postępowania dowodowego, nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego, a w konsekwencji, czy dokonały prawidłowej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego w odniesieniu do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego. Przeprowadzenie dowodu przez sąd administracyjny, w tym przez Naczelny Sąd Administracyjny, ma charakter wyjątkowy i następuje, gdy jest to konieczne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a także nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w danej sprawie.
Postępowanie sądowoadministracyjne nie jest kolejną (trzecią) instancją postępowania administracyjnego. Wszelkie kwestie związane z prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego, który podlega regulacji normatywnej prawa administracyjnego, muszą być dokonane w postępowaniu administracyjnym. Istotny jest stan faktyczny na moment wydania zaskarżonej decyzji administracyjnej. Możliwość przeprowadzenia uzupełniających dowodów w postępowaniu sądowoadministracyjnym należy odnosić do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, nie zaś do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z ustaleniem zaistniałego w sprawie stanu faktycznego.
Mając na uwadze powyższe względy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.