Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2006 r. II SA/Kr 2861/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] października 2003 r. oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne tego organu z dnia [...] kwietnia 2003 r. stwierdzające nieważność decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 18 października 2002 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą "nadbudowa segmentu zabudowy na cele mieszkalne (6 segmentów) na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. S."
Wyrok ten zapadł przy ustaleniu następującego stanu faktycznyego:
Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdzając nieważność decyzji Prezydenta Miasta Krakowa, ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla opisanej wyżej inwestycji, stwierdziło, że podstawową kwestią dla niniejszego postępowania jest zagadnienie zgodności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Bowiem w myśl art. 46a pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, sprzeczna z ustaleniami planu decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna i to niezależnie od skali i charakteru tej sprzeczności.
Przedmiotowa inwestycja realizowana ma być na terenie, który położony jest według ustaleń planu w obszarze M3U 125, z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wraz z usługami publicznymi i komercyjnymi stanowiącymi nie mniej niż 30 % powierzchni terenu lub powierzchni użytkowej o intensywności mieszkaniowo-usługowej 1,0 - 1,5, liczonej w granicach zagospodarowania działki. Faktem jest, że zgodnie z wnioskiem jak i treścią decyzji na terenie tym realizowana ma być nadbudowa istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Jednakże zapis planu na tym terenie wskazuje jako przeznaczenie podstawowe zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wraz z usługami publicznymi i komercyjnymi, które nie mogą być mniejsze niż 30 % powierzchni terenu.
W konkluzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że poddana ocenie decyzja Prezydenta nie jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, co powoduje konieczność stwierdzenia jej nieważności. Brak ustalenia przed wydaniem decyzji istotnych elementów stanu faktycznego, np. niektórych charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji, o których mowa była wyżej, powoduje naruszenie art. 40 ust. 1, art. 46 a ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez to, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oparta została tylko na części ustaleń planu dotyczących terenu inwestycji, a część z nich została w ogóle pominięta. W ocenie Kolegium naruszeniom tym można przypisać cechę rażącego naruszenia prawa, albowiem mogły doprowadzić do realizacji inwestycji sprzecznej z ustaleniami planu.
Rozpatrując wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy Kolegium dodatkowo wyjaśniło, że weryfikowana w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Prezydenta Miasta Krakowa jest sprzeczna z § 20 postanowień obowiązującego w dacie jej wydania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Bezsporne jest, że teren inwestycji znajdował się w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem M3U 125. Obszar M3U zgodnie z § 20 uchwały Rady Miasta Krakowa z 16 listopada 1994 r. był obszarem mieszkaniowo-usługowym z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wraz z usługami publicznymi i komercyjnymi stanowiącymi nie mniej niż 30 % powierzchni terenu lub powierzchni użytkowej o intensywności mieszkaniowo-usługowej 1,0 - 1,5 liczonej w granicach projektu zagospodarowania działki. Analizując treść ustaleń planu Organ stwierdza z całą stanowczością, że użyte w tym przepisie pojęcie powierzchni terenu odnosi się do powierzchni terenu inwestycji, a nie - jak wynika z rozumowania przedstawionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - do powierzchni obszaru M3U.
Gdyby chodziło o 30 % powierzchni obszaru M3U, to w uchwale zostałoby to wyraźnie wskazane, tak jak to miało miejsce chociażby w ust. 2 § 20 ustaleń planu (dopuszcza się nadto lokalizację obiektów i urządzeń wymienionych w § 16 ust. 2 pkt 3-7 pod warunkiem zachowania zasady, aby takie obiekty lub urządzenia projektowane i istniejące z zakresu przeznaczenia dopuszczalnego łącznie, nie zajmowały więcej niż 20 % danego obszaru), czy też w § 16 ust. 3 pkt 2, § 31 ust. 3 pkt 2 ustaleń planu. W obszarze M3U - zgodnie z przeznaczeniem podstawowym - mogło być zatem realizowane zamierzenie inwestycyjne polegające na zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej łącznie z usługami publicznymi i komercyjnymi, przy czym powierzchnia przeznaczona pod usługi publiczne i komercyjne nie mogła być mniejsza niż 30 % powierzchni terenu, na którym miała być realizowana inwestycja, lub nie mogła być mniejsza niż 30 % powierzchni użytkowej budynków.
Natomiast inwestycja, dla której ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 18 października 2002 r., Nr 438/2U/2002, polegała na nadbudowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych (por. informacje we wniosku o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu) celem uzyskania zwiększenia powierzchni mieszkalnej w tych budynkach. Ten rodzaj inwestycji był - w ocenie Kolegium - niewątpliwie sprzeczny z § 20 ustaleń planu w zakresie przeznaczenia podstawowego. Nie mieścił się także w zakresie przeznaczenia dopuszczalnego, gdyż w obszarze M3U dopuszczało się (przy spełnieniu określonych przesłanek) lokalizację: wyodrębnionych terenów zieleni publicznej, urządzeń sportu, urządzeń infrastruktury technicznej, obiektów produkcyjnych nieuciążliwych dla otoczenia i urządzeń komunikacyjnych. Skoro plany inwestycyjne nie mieściły się ani w zakresie przeznaczenia podstawowego, ani dopuszczalnego przewidzianego postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to – według Kolegium - należy przyjąć, że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dla tego i zamierzenia jako sprzeczna z planem miejscowym jest nieważna.
W tym stanie rzeczy rozważania, czy zamierzenie inwestycyjne narusza ustalenia dla stref polityki przestrzennej, są bez znaczenia prawnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podzieliło pogląd poprzedniego składu Kolegium co do tego, że sprzeczność decyzji z ustaleniami planu polegać może nie tylko na tym, że ustalono warunki dla inwestycji, która jest sprzeczna z planem, ale także na tym, iż w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określono warunki, które nie wynikają z ustaleń planu albo pominięto tego rodzaju warunki. Przy tak rozumianym pojęciu sprzeczności decyzji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niewskazanie warunków wynikających ze stref polityki przestrzennej np.: w odniesieniu do gabarytu lokalnego stanowi o sprzeczności decyzji z ustaleniami planu.
Z taką argumentacją nie zgodzili się inwestorzy K. S. i W. Ś., którzy wnosząc skargę do sądu wywodzili, że o ile ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa zawierają definicję obszaru, o tyle brak jest definicji pojęcia "terenu powierzchni użytkowej", co jednak nie oznacza, że organ administracji może w tym zakresie wykazać się pełną swobodą interpretacyjną. Uchwała Rady Miasta Krakowa w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa w § 21 ust. 1 planu posługuje się terminem "terenu netto", określając sposób wyliczenia wskaźnika intensywności zabudowy i wskazuje, że wszędzie, gdzie ustala się wskaźnik intensywności zabudowy odnosi się on do terenu netto, a "terenem netto" jest suma powierzchni zabudowy wszystkich budynków. Zgodnie z brzmieniem § 20 ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa - Uchwała Nr 58 Rady Miasta Krakowa z 16 listopada 1994 r. (Dziennik Urzędowy z 16 grudnia 1994 r., Nr 24, poz. 108), zmieniająca uchwałę w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa w Obszarze Mieszkaniowo - Usługowym M3U, przeznaczeniem podstawowym gruntów jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wraz z usługami publicznymi i komercyjnymi stanowiącymi nie mniej niż 30 % powierzchni terenu lub powierzchni użytkowej o intensywności mieszkaniowo - usługowej 1,0 - 1,5.
Oznacza to, iż usługi publiczne i komercyjne muszą stanowić nie mniej niż 30% całej powierzchni terenu lub całej powierzchni użytkowej o intensywności mieszkaniowo - usługowej 1 do 1,5. Nie oznacza to jednak wymogu, aby nadbudowy zrealizowane na lokalizowanych po obu stronach ul. S. w Krakowie dwukondygnacyjnych budynkach mieszkalnych w zabudowie szeregowej miały mieścić w co najmniej 30 % swojej powierzchni użytkowej usługi publiczne i komercyjne. Podkreślono, że wskaźnik intensywności zabudowy tego terenu jako całości został zachowany nie dzięki temu, że w każdym domu mieszkalnym znajdują się lokale przeznaczone pod usługi publiczne, ale dzięki lokalizacji w sąsiedztwie budynków o takim przeznaczeniu np. hotelu. Z uwagi na § 22 ustaleń planu, który stanowi, że w obszarach mieszkaniowych i mieszkaniowo - usługowych dopuszcza się zabudowę plombową i nie stosuje się w tych wypadkach wskaźników intensywności zabudowy dla danego obszaru, logiczna się wydaje wykładnia per analogiam ustaleń planu w stosunku do nadbudowy już istniejących budynków.
Skarżący wskazali, że ustalenia planu uwzględniają uwarunkowania faktyczne umiejscowienia usług publicznych i komercyjnych w obrębie budynków, przewidując ich usytuowanie na dolnej kondygnacji. Wyższe kondygnacje mogą zgodnie z § 24 ust. 2 pkt 4 i § 25 ust. 2 pkt 6 planu być przeznaczone na mieszkania. Wobec powyższego wykładnia § 20 ustaleń planu przyjęta przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie jest sprzeczna z podstawowymi założeniami planu, które nie przewidują usytuowania usług publicznych i komercyjnych na poddaszach ponad lokalami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie opisanym wyżej wyrokiem z dnia 31 stycznia 2006 r. zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą uchylił i także wskazał, że z zapisu § 20 planu wynika, iż: "Wyznacza się obszar mieszkaniowo-usługowy z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wraz z usługami publicznymi i komercyjnymi stanowiącymi nie mniej niż 30% powierzchni terenu lub powierzchni użytkowej o intensywności mieszkaniowo-usługowej (netto): 1) obszar M1U: 1,4-1,9, 2) obszar M2U: 1,2-1,7, 3) obszar M3U: 1,0-1,5 liczonej w granicach projektu zagospodarowania działki." (ust. 1 § 20 planu).
Przy takiej redakcji przepisu Kolegium winno wykazać, że poprzez ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji nadbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie, jak przyjmuje Kolegium, inwestycji, nie jest spełniony wymóg, że usługi publiczne i komercyjne stanowią co najmniej 30% tego terenu.
Bezsporne jest, że teren, na którym ma być realizowane przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne położony jest według zapisu planu na obszarze M3U-125 z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wraz z usługami publicznymi i komercyjnymi stanowiącymi nie mniej niż 30 % powierzchni terenu lub powierzchni użytkowej o intensywności mieszkaniowo-usługowej 1,0-1,5 liczonej w granicach zagospodarowania działki. Kolegium, aby móc ustalić sprzeczność z zapisem § 20 planu - pomijając kwestię słuszności poglądu, że 30% powierzchni liczyć się ma w stosunku do terenu inwestycji, czy też w stosunku do całego obszaru - zobowiązane było do ustalenia, że jedna z tych przesłanek, bądź dotycząca 30% powierzchni, bądź dotycząca powierzchni użytkowej o intensywności mieszkaniowo-usługowej 1,0-1,5 nie została spełniona, co w konsekwencji stanowić może dopiero o sprzeczności z zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa.
W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie nie wykazało w sposób nie budzący wątpliwości, że w decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 18 października 2002 r. Nr [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla omawianej inwestycji tkwi wada z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., powodująca stwierdzenie jej nieważności z mocy prawa. W żaden więc sposób, w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie jest wystarczające stwierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że: "(...) skoro zatem zamierzenie inwestycyjne nie mieściło się ani w zakresie przeznaczenia podstawowego, ani dopuszczalnego przewidzianego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to należy przyjąć, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dla tego zamierzenia jako sprzeczna z planem miejscowym jest nieważna".
W odniesieniu do interpretacji zapisu § 20 planu dokonanej przez Kolegium, która legła u podstaw stanowiska organu, że zaszła przesłanka do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji, Sąd podnosi, że reguły językowe wykładni tego przepisu nie pozwalają na jednoznaczne odczytanie jego znaczenia. Jest bowiem do przyjęcia również i taka interpretacja przepisu § 20 planu, że usługi publiczne i komercyjne na terenie z przeznaczeniem podstawowym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną mogą stanowić nie mniej niż 30% powierzchni całego obszaru, natomiast powierzchnia użytkowa o intensywności mieszkaniowo-usługowej (netto) dla obszaru M3U: 1,0-1,5 liczona jest w granicach projektu zagospodarowania działki. Argumentacja Kolegium, że w zapisach planu wyraźnie jest zaznaczane, kiedy chodzi o cały obszar, a kiedy o teren inwestycji, nie jest jeszcze zabiegiem wystarczającym, by słowom "powierzchni terenu" przypisać znaczenie, że odnoszą się one do powierzchni terenu inwestycji, a nie do terenu "całego obszaru" planu.
W takim stanie rzeczy, zdaniem Sądu, nie można powiedzieć, że zaistniała przesłanka z pkt 7 § 1 art. 156 k.p.a. w zw. z art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie od powyższego wyroku wniosło skargę kasacyjną, sporządzoną przez radcę prawnego, zarzucając:
- 1. Naruszenie prawa materialnego przez: niewłaściwą wykładnię przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz § 20 uchwały nr XXXVI/229/88 Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 25 kwietnia 1988 r. w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa zmienionej uchwałą nr VII/58/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r polegającą na błędnym ustaleniu znaczenia użytych w tych przepisach pojęć, a w konsekwencji przyjęcie, że Kolegium nie wykazało, by decyzja Prezydenta Miasta Krakowa nr 438/2U/2002 z dnia 18 października 2002 r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, była sprzeczna z § 20 wyżej opisanej uchwały.
- 2. Naruszenie przepisów postępowania, które mają istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie:
- a) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwaną dalej P.p.s.a.) poprzez pominięcie rozstrzygnięcia i rozważenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych;
- b) art. 141 § 4 ustawy – P.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku należytych wskazań co do dalszego postępowania;
- c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie doszło do naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7, 77 § 1, 107 § 3 oraz 138 § 1 pkt 1 i 156 § 1 pkt 7 k. p. a. (w zw. z art. 156 § 2 k.p.a.).
Przytaczając ponownie argumentację dotyczącą wykładni przepisów planu miejscowego zawartą w uchylonych decyzjach Kolegium wskazało ponadto, że istota problemu sprowadza się do ustalenia znaczenia pojęcia powierzchni terenu, w szczególności, czy zwrot ten oznacza powierzchnię całego obszaru czy tylko teren inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie twierdzi, że ustaliło znaczenie tego pojęcia po dokonaniu analizy postanowień całej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, kierując się celami tych postanowień. Efektem tej analizy było stwierdzenie, że używanych w uchwale pojęć obszar i teren (choć w języku potocznym mają zbliżone znaczenia) nie da się utożsamić. Miasto Kraków zostało w przedmiotowym planie podzielone na obszary, a pod pojęciem tym uchwałodawca rozumiał obszar o przeznaczeniu podstawowym określonego rodzaju, wyznaczony na rysunku planu liniami rozgraniczającymi.
Jeżeli Rada Miasta Krakowa wskaźniki wprowadzane do postanowień planu chciała odnieść do obszaru, to wyraźnie to wskazywała, jak to miało miejsce chociażby w ust. 2 pkt 2 § 20 ustaleń planu ("dopuszcza się nadto lokalizację obiektów i urządzeń wymienionych w § 16 ust. 2 pkt 3-7 pod warunkiem zachowania zasady, aby takie obiektu lub urządzenia projektowane i istniejące z zakresu przeznaczenia dopuszczalnego łącznie, nie zajmowały więcej niż 20 % danego obszaru"), czy też w § 16 ust. 3 pkt 2 ("obiekty lub urządzenia, o których mowa w ust. 2, można lokalizować pod warunkiem zachowania zasady, aby takie obiekty lub urządzenia projektowane i istniejące z zakresu przeznaczenia dopuszczalnego łącznie nie zajmowały więcej niż 30 % powierzchni danego obszaru"), § 19 ust. 2 ("dopuszczenie zabudowy na działkach większych niż 1000 m2 jest możliwe pod warunkiem zachowania intensywności określonej w ust. 1 dla całego obszaru"), § 24 ust. 3 pkt 2, § 28 ust. 2 pkt 8, § 31 ust. 3 pkt 2 ustaleń planu.
Analiza przepisów dotyczących poszczególnych obszarów wskazuje, że tylko w odniesieniu do Obszaru Mieszkaniowo-Usługowego wskaźnik 30 % został odniesiony do powierzchni terenu lub powierzchni użytkowej, co wydaje się - wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie - przesądzać o odmiennym znaczeniu pojęć teren i obszar, którymi posługuje się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Względy celowościowe przemawiają zatem za przyjęciem, iż powierzchnia terenu, o której mowa w omawianym § 20 ust. 1 ustaleń planu, to powierzchnia terenu inwestycji.
Kolegium podkreśliło także, że brak usług publicznych i komercyjnych przy realizacji określonej inwestycji powoduje automatycznie niemożność uzyskania wymaganej intensywności zabudowy mieszkaniowo-usługowej liczonej w granicach projektu zagospodarowania działki. Paragraf (§) 21 ustaleń planu przesądza bowiem, że intensywność zabudowy mieszkaniowo-usługowej oznacza stosunek sumy powierzchni wszystkich kondygnacji mieszkalnych i usługowych do powierzchni terenu objętego projektem zagospodarowania działki. Jeżeli na danym terenie objętym projektem zagospodarowania działki występuje wyłącznie zabudowa mieszkalna lub usługowa, to w świetle § 21 ustaleń planu można mówić o wskaźniku intensywności zabudowy mieszkaniowej bądź usługowej a nie intensywności zabudowy mieszkaniowo-usługowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W przedmiotowej sprawie organ administracji samorządowej jak gdyby zapomina, że chodzi o wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, która stosownie do art. 16 § 1 k.p.a. ma walor ostateczności, a zatem wymaga trybu nadzwyczajnego jakim jest stwierdzenie nieważności. Taka możliwość organ dostrzegł uznając sprzeczność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). W takiej sytuacji stwierdza się nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z powołanym art. 46a ustawy. Dla zastosowania art. 157 § 1 pkt 7 niezbędne jest jednak stosowanie tych samych reguł jakie stosuje się do wad decyzji wprost wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. (por. J. Borkowski (w:) Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2003 s. 729). Natomiast w tej sprawie, wprawdzie przywołano stosowne przepisy mające wskazywać na podstawę usprawiedliwiającą unieważnienie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa, ale w istocie podjęto jedynie próbę odmiennej interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Trzeba natomiast mieć na uwadze, że zawsze jeszcze obowiązuje zasada, iż "(...)Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny." (2004.03.04 wyrok WSA IV SA 3121/02 LEX nr 156916) Podstawą wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu była uchwała nr 58 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r. zmieniająca uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (Dz. Urz.
Woj. Krak. Nr 24, poz. 108). Postanowienia tej uchwały były przedmiotem interpretacji jaką przeprowadziło Kolegium Odwoławcze, wcześniej Prezydent Miasta Krakowa, strona skarżąca (inwestor) i wreszcie Sąd pierwszej instancji. Każdy z tych podmiotów przedstawił racje przemawiające za trafnością stanowiska jakie wyraża. Zważywszy jednak, że w sprawie nie mamy do oceny zaskarżonej w toku instancji decyzji ani skargi na takie rozstrzygnięcie, przeto i kryteria oceny muszą być inne. Muszą one bowiem mieć na uwadze, że sprawa toczy się w trybie nadzwyczajnym, że chodzi w niej o stwierdzenie nieważności decyzji a zatem ciężar gatunkowy naruszenia prawa jest zupełnie inny aniżeli w sprawach, co do których uwzględnienie skargi wymaga jedynie naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia, a w razie naruszenia prawa postępowania wystąpić musi istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Już z samej analizy argumentacji stron i Sądu pierwszej instancji wynika, że wykładnia postanowień planu miejscowego nie jest oczywista i wiele argumentów może być uznane za trafne. Do tego można jeszcze dodać następne, które także będą – w zależności od przyjętych kryteriów oceny różnie interpretowane.
Trudności w wykładni postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowił podstawę zgodności wydanej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z prawem, stwarza także i to, że w § 5 uchwały, która zawiera tzw. słowniczek pojęć, terminów i określeń nie wskazano w ogóle co należy rozumieć, przez słowo "teren", gdy natomiast definiuje się termin "obszar". Z kolei z § 7 wynika, że w granicach obszaru wyznaczonego na mapie liniami rozgraniczającymi ten obszar od innych obszarów (§§ 16-20 i §§ 24-35) określone zostają podstawowe rodzaje przeznaczenia terenów, jak również inne dopuszczalne rodzaje przeznaczenia. Wynika więc tego, że przypisanie pojęciu "teren" obszaru powierzchni działki nie jest uzasadnione. Gdy do tego dodać, że w uchwale wyraźnie odwołuje się do obszaru działki jedynie w przypadku zabudowy pod względem wskaźników intensywności, to wykładnia przedstawiona przez Kolegium Odwoławcze nie jest przekonywająca, a trafna jest przedstawiona przez inwestorów i Sąd pierwszej instancji.
Przestawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie może być wzięty pod uwagę, bowiem wnoszący skargę kasacyjną nie wskazał przepisu ustawy jaki został przez Sąd naruszony.
Przepis art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. stanowił, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem art. 2 ust. 2.
Oceniając zatem, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji opisanej jako: nadbudowa segmentu zabudowy na cele mieszkalne (6 segmentów) na działkach [...], [...] [...], [...], [...], [...], obr. [...] przy ul. S., należało zbadać, czy inwestycja ta była zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i to jedynie w zakresie zarzutu skargi kasacyjnej a więc naruszenia § 20 postanowień uchwały.
Kolegium dokonując wykładni przepisów planu miejscowego stwierdza, że Prezydent Miasta dopuszczając w decyzji jedynie funkcję mieszkaniową działa sprzecznie z tym, co plan w tym miejscu przewiduje.
Ponadto zdaniem Kolegium dalsze przepisy planu miejscowego, w tym w szczególności jego § 20 należy interpretować w ten sposób, iż część usługowa inwestycji powinna obejmować 30 % terenu inwestycji, nie zaś obszaru M3U w całości. Taka interpretacja, w ocenie Kolegium, wskazywała na to, że w przypadku dokonywanej nadbudowy zabudowy mieszkaniowej segmentowej co najmniej 30 % tej inwestycji powinno być przeznaczone pod usługi.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można stosować tak zawężającej wykładni językowej jak uczynił to organ administracji, albowiem prowadziłoby to do nielogicznych wniosków, a nadto – jak to już wyżej wskazano - zapis planu nie jest w tym przypadku na tyle jednoznaczny by nie dopuszczał wykładni innej aniżeli przedstawiona przez SKO W sytuacji bowiem już istniejącej segmentowej zabudowy mieszkaniowej i projektowej nadbudowy nad jej ostatnią kondygnacją w postaci użytkowego poddasza nielogiczne byłoby ustalenie, że co najmniej 30% tej inwestycji miałoby zostać przeznaczone pod usługi. Biorąc zatem pod uwagę zasadę racjonalności prawodawcy należało rozpatrywać niniejszą sprawę również w tym aspekcie. W ogóle dziwne i niezrozumiałe wręcz jest, by w przewidzianej miejscowym planem zabudowie mieszkalno - usługowej, każda działka musiałaby zostać zabudowana co najmniej w 30 % części na usługi publiczne czy komercyjne, a tak wynika z rozumowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Nadto sprzeczne to jest ze stanem zabudowy, gdzie obok działek na których posadowione są tylko budynki mieszkalne, znajdują się także działki zabudowane obiektami o charakterze usługowym (hotel).
Funkcję mieszkaniowo – usługową odnieść zatem także można do całego obszaru oznaczonego symbolem M3U – 125. Nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa to, że według rozumowania Kolegium skoro w planie miejscowym użyto terminów "obszar" i "teren", co w przedmiotowej sytuacji należy rozumieć w ten sposób, iż 30% terenu inwestycji ma być objęta usługami, a nie całość terenu oznaczonego symbolem M3U.
Zgodnie z definicją zawartą w słowniku języka polskiego PWN termin "teren" oznacza "pewien obszar ziemi". Nie jest zatem zasadne dokonywanie poszerzonej interpretacji terminów "obszar" i "teren" przez Kolegium. Gdyby twórcy planu chcieli zaznaczyć, iż w niniejszym przepisie chodziło o teren konkretnej inwestycji, której 30% powinno obejmować usługi, to wyraźnie wskazaliby to poprzez wpisanie "teren lub inwestycji", nie zaś teren, jako całość. W tej bowiem sytuacji należy domniemywać, że chodzi o cały teren objęty w planie symbolem M3U.
Słusznie Sąd pierwszej instancji wskazał, że taka interpretacja przepisów przez Kolegium doprowadziła do wydania niewłaściwego rozstrzygnięcia. Organ nie wykazał bowiem, aby dla całości terenu zmieniły się proporcje i zachwiany został współczynnik 30% funkcji usługowych. Kolegium, co istotniejsze, nie wykazało również w sposób nie budzący wątpliwości, aby decyzja Prezydenta Miasta Krakowa była sprzeczna z planem, co uzasadniałoby stwierdzenie jej nieważności.
Nadto wyjaśnić należy, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinna wytyczać podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji budowlanej w sposób wiążący projektanta obiektu budowlanego, jak również organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę lub zatwierdzającą projekt budowlany (wyrok SN z 3.09.1997 r., III RN 35/97, OSNP 1998/4/107) Decyzja Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu takie warunki spełniała. Zawierała ona także pozostałe elementy określone w art. 42 ust 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu kończy jedynie pierwszy etap procesu inwestycyjnego - poprzedzający postępowanie dotyczące wydania pozwolenia na budowę. Jeżeli zatem w decyzji tej wskazano, że należy kierować się wskazaniami kolejnych stref polityki przestrzennej, to zachowanie tych wymogów będzie rozpatrywane już na etapie postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę i przygotowywania projektu budowlanego. Zarzut nie odniesienia się do tego zapisu planu przez Prezydenta Miasta Krakowa również nie znalazł uzasadnienia.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że Sąd I instancji zbadał wszystkie istotne dla sprawy okoliczności – w tym w szczególności trafność interpretacji przepisów planu miejscowego przez organ administracji. Niewystarczające wykazanie sprzeczności decyzji z planem miejscowym z pewnością miały istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd w uzasadnieniu wskazał jakich uchybień dopuścił się organ i które elementy postępowania wymagały powtórzenia i należytego wykazania. Nie jest usprawiedliwiony zarzut Kolegium w tym zakresie, że "nie wskazano, na czym miałoby dokładniej takie wykazanie polegać, w szczególności nie wskazano, jakimi kryteriami winno kierować się Kolegium przy ustalaniu znaczenia pojęcia teren, skoro odnoszenie się do postanowień uchwały jest - w ocenie Sądu - niewystarczające, a wykładnia językowa nie daje jednoznacznej odpowiedzi." Zadaniem Sądu nie jest bowiem badanie i wykazywanie czy też podejmowanie za organ określonych decyzji, ale nakierowanie organu i wyjaśnienie jakie czynności powinien powtórzyć i ponownie ocenić. Sama ocena należy w głównej mierze jednak do organu, nie Sądu.
Sąd pierwszej instancji szeroko opisał przyczyny uchybień i elementy, które w jego ocenie nie zostały wykazane, jak również przyczyny dla których uznał, że postępowanie w określonym zakresie było błędne.
Z tych też przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.