Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1774/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w punkcie 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, w punkcie 2) stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, w punkcie 3) zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 324 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujące okoliczności faktyczne i prawne:
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...], po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania, stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...] września 2004 r., nr [...], zatwierdzającą zamienny projekt budowlany budynku garażowego położonego w Ś. przy ul. [...] i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie.
Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez S. B., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazując na przesłanki stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. podkreślił, że możliwość eliminacji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności także ostatecznych decyzji administracyjnych ograniczona została jedynie do decyzji obarczonych najcięższymi wadami prawnymi. Podkreślono, że podstawę prawną decyzji PINB w Ś. stanowił art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Z przepisu tego (w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania przez PINB) wynika, że wydanie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego winno być poprzedzone wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę właściwy organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w celu doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem.
W niniejszej sprawie decyzja PINB w Ś. z dnia [...] września 2004 r. zatwierdzająca projekt budowlany zamienny budynku garażowego położonego przy ul. [...] w Ś. wybudowanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunkami określonymi w decyzji z dnia [...] grudnia 1985r. i nakładająca obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, nie była poprzedzona wydaniem decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Ponadto organ podniósł, że zatwierdzeniu decyzją PINB w Ś. z dnia [...] września 2004 r. podlegał nie projekt budowlany zamienny w/w obiektu lecz jego inwentaryzacja powykonawcza, co stanowi również o naruszeniu art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Uchybienia te powodują, że decyzja PINB w Ś. z dnia [...] września 2004 r. rażąco narusza art. 51 ust.4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.
Organ odwoławczy wyjaśnił także, że postanowienie PINB w Ś. z dnia [...] lipca 2004 r. wstrzymujące S. B. prowadzenie robót budowlanych przy budowie garażu samochodowego na nieruchomości przy ul. [...] w Ś. zostało wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wskazana podstawa prawa (o ile intencją organu powiatowego było wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego) nie pozwala na wdrożenie postępowania naprawczego uregulowanego w art. 51 ust. 1 pkt 3 i 51 ust. 4 tej ustawy. Wskazane postanowienie na mocy art. 50 ust. 5 straciło ważność, albowiem w ciągu 2 miesięcy od dnia jego doręczenia PINB w Ś. nie wydał decyzji, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego.
W skardze na powyższą decyzję S. B. podniosła, że zmiany zadaszenia budynku garażowego oraz dobudowę schodów do poddasza dokonała za zgodą architekta oraz kierownika budowy. Architekt uwidocznił te zmiany w pierwotnym projekcie budowlanym i złożył stosowne dokumenty w Wydziale Architektury. Podczas toczącego się postępowania o stwierdzenie nieważności stwierdziła brak części dokumentów, co może - w jej ocenie - mieć wpływ na ocenę dokonaną przez organ budowlany. Powołując się na orzecznictwo sądowo administracyjne wskazała także, że jeśli decyzje administracyjne wydawane były na niewłaściwej podstawie prawnej to nie oznacza to, że decyzja dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa. W jej ocenie należy w takiej sytuacji - w oparciu o art. 113 §1 k.p.a. zmienić podstawę prawną.
W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę, jednakże nie z przyczyn w niej wskazanych. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny. W niniejszej sprawie zaskarżoną decyzją wydaną w postępowaniu nieważnościowym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że kontrolowana przez niego decyzja z dnia [...] września 2004 r. zatwierdzająca projekt budowlany zamienny budynku garażowego narusza w sposób rażący art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Takie stanowisko ma uzasadniać fakt, że omawiane rozstrzygnięcie nie było poprzedzone wydaniem decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.
Sąd I instancji nie podzielił powyższego stanowiska organu. Jak podkreślił Sąd, niespornym jest, iż podczas budowy garażu - w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną przez Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] grudnia 1985 r. - inwestorzy w sposób istotny odstąpili od warunków tego pozwolenia. Zmienili bowiem kształt dachu i wykonali poddasze użytkowe oraz dobudowali schody zewnętrzne i tym samym zwiększyli kubaturę obiektu co, zgodnie z treścią art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. A zatem obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było wdrożenie procedury przewidzianej w art. w 50 i 51 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji).
W konsekwencji - w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego postanowieniem z dnia 14 lipca 2004r. organ wstrzymał prowadzenie (zakończonych już) prac budowanych i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia m.in. "projektu budowlanego (3 egz.) w formie inwentaryzacji budowlanej określającej: funkcję, formę, i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne a także materiałowe ukazujące zasady nawiązania do otoczenia a w stosunku do obiektów budowlanych wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi". W zakreślonym terminie przedłożono "dokumentację techniczną", po czym dnia [...] sierpnia 2004 r. inwestor złożył wniosek o zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego. W wyniku rozpoznania tego wniosku została wydana kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja.
Nie ulega wątpliwości Sądu, że organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie naprawcze winien był - w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego - nałożyć na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a po upływie wskazanego w tej decyzji terminu lub na wniosek inwestora organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, winien był wydać decyzję zatwierdzającą ten projekt. W niniejszej sprawie ten "etap" postępowania (wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowanego) został przez organ nadzoru budowlanego pominięty. Nie oznacza to jednak samo przez się, że decyzja z dnia [...] września 2004 r. zatwierdzająca projekt budowlany została wydana z rażącym naruszeniem art. 51 ust.
4. Jak bowiem zauważył Sąd, sporządzenie tego projektu nastąpiło w wykonaniu nałożonego na inwestorkę obowiązku przedstawienia dokumentów określonych w postanowieniu z [...] lipca 2004 r. W konsekwencji zatem mimo rażąco wadliwego rozstrzygnięcia poprzedzającego wydanie decyzji z dnia [...] września 2004 r. (postanowienia z dnia [...] lipca 2004 r.) został przez inwestorkę przedłożony projekt budowlany, co do którego wniosła o wydanie decyzji o jego zatwierdzeniu. W tej sytuacji, Sąd stanął na stanowisku, że nie jest zasadne stanowisko organu odwoławczego co do tego, że wydanie decyzji - w okolicznościach niniejszej sprawy- rażąco narusza przepis stanowiący podstawę jej wydania tylko z tego powodu, że nie była ona poprzedzona wydaniem decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3. Nie można bowiem uznać, że treść tej decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego skoro decyzja została wydana na wniosek inwestora w wykonaniu - w terminie - nałożonych przez niego obowiązków.
Na marginesie poczynionych rozważań Sąd wskazał, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia m.in. wtedy gdy skutki społeczno - gospodarcze naruszenia prawa są nie do pogodzenia z zasadą praworządności. W praktyce oznacza to, że organ przed wydaniem decyzji w postępowaniu nieważnościowym zobowiązany jest ocenić również z tego punktu widzenia charakter naruszenia prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie odnosi się do tych kwestii, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.
W ocenie Sądu, powyższe okoliczności wskazują, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa procesowego art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. a także art. 7 i 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd uznał, że należy je wyeliminować z obrotu prawnego.
Udzielając wskazówek organowi, który będzie ponownie rozpoznawał sprawę Sąd wskazał, że należy wziąć pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną co do rażącego naruszenia art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Jednocześnie podkreślono, że Sąd nie przesądził w żaden sposób czy przedłożony i zatwierdzony kontrolowaną decyzją projekt budowlany spełnia warunki określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Dokonanie oceny tej okoliczności należeć będzie do organu, który powinien rozważyć, czy i jaki przepis prawa powszechnie obowiązującego został naruszony i czy to ewentualne naruszenie ma charakter rażący. Analiza organu w omawianym zakresie winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami wskazanymi w art. 107 § 3 k.p.a.
W odniesieniu do zarzutów podniesionych w skardze, Sąd uznał, że pozostają one bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej co do tego, że ewentualnie błędnie wskazana podstawa prawna rozstrzygnięcia może być przedmiotem sprostowania na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. Natomiast uznał, że - co do zasady - trafnie zostało powołane orzecznictwo wskazujące na to, iż podanie błędnej podstawy prawnej nie stanowi samo przez się o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucił naruszenie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wydanie decyzji na tej podstawie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego pomimo braku uprzedniego wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi S. B., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podniesionych zarzutów autor skargi kasacyjnej wskazał, że nie można zgodzić się z poglądem zaprezentowanym przez Sąd w zaskarżonym wyroku, iż nie stanowi rażącego naruszenia prawa wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji zatwierdzającej projekt budowlany na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy nie została w ogóle wydana decyzja nakładająca obowiązek przedłożenia tego projektu w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i nakłada obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Zatem, aby dokonać sprawdzenia wykonania określonego obowiązku, obowiązek ten musi zostać najpierw nałożony. Nie może również stanowić podstawy do wydania przez właściwy organ decyzji zatwierdzającej projekt budowlany na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego postanowienie wydane na podstawie art. 50 ustawy, wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych i nakładające na inwestora obowiązek przedstawienia projektu budowlanego w formie inwentaryzacji budowlanej.
Dodatkowo podniesiono, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 1988 r., która w przypadku prawidłowego zastosowania procedury przewidzianej w art. 51 Prawa budowlanego powinna zostać uchylona w trybie art. 36a ust. 1 ustawy, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
W tych okolicznościach w przedmiotowej sprawie w obrocie prawnym w istocie obowiązują dwie decyzje w przedmiocie pozwolenia na budowę.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. B. wniosła o oddalenie tej skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie uznał zarzutów skargi kasacyjnej za uzasadnione. Bezsporne jest, że podczas budowy garażu inwestorzy w sposób istotny odstąpili od warunków uzyskanego wcześniej pozwolenia na budowę. Niekwestionowanym obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było zatem wdrożenie procedury określonej w art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118 ze zm. - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji). W oparciu o przepis art. 50 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego organ wstrzymał prowadzenie (zakończonych już prac) i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia m.in. "projektu budowlanego (3 egz.) w formie inwentaryzacji budowlanej określającej: funkcje, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną i projektowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe ukazujące zasady nawiązania do otoczenia a w stosunku do obiektów budowlanych wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi".
Z tych obowiązków inwestor się wywiązał, wnosząc następnie o zatwierdzenie przedłożonego projektu zamiennego. W wyniku wykonania nałożonych we wskazanej formie obowiązków została wydana decyzja zatwierdzająca ten projekt. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jak i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że naruszone zostały w tej konkretnej sprawie przepisy art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, pewien etap postępowania – wydanie decyzji nakładającej obowiązek przedłożenia zamiennego projektu budowlanego - został bowiem pominięty. Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż w okolicznościach danej sprawy nie można uznać, by wydanie decyzji zatwierdzającej – w wykonaniu postanowienia używającego sformułowań, z których wynika nie tylko obowiązek wykonania inwentaryzacji powykonawczej ale i przedłożenia projektu budowlanego – zamienny projekt budowlany, rażąco naruszało prawo, jest jednak uzasadnione.
Treść tej decyzji nie pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisem art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. W wyniku stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt zamienny i ponowienia pominiętego etapu postępowania zostałaby wydana najpierw decyzja nakładająca wykonane już obowiązki, a następnie decyzja o tej samej treści co decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym. Nie można zatem uznać, co słusznie wskazał Sąd I instancji, by skutki społeczno-gospodarcze wskazanego naruszenia prawa były nie do pogodzenia z zasadą praworządności, innymi słowy by doszło do rażącego naruszenia prawa. Orzekając w postępowaniu nadzwyczajnym właściwy organ powinien badać zaistnienie przesłanek nieważności decyzji także z tego punktu widzenia, a ustaleń w tym zakresie zabrakło.
Dodatkowo podkreślenia wymaga, iż w rozpoznawanej sprawie należy mieć na względzie także zasady ogólne postępowania administracyjnego – zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz zasadę trwałości decyzji administracyjnej.
Podniesione w skardze kasacyjnej dodatkowe kwestie dotyczące pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 1988 r. nie mogły być rozważane w postępowaniu ze skargi na decyzje wydane w postępowaniu nieważnościowym prowadzonym w stosunku do innych decyzji.
Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.