Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 17 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 788/23

Uzasadnienie

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 19 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1418/22 oddalił skargę Miasta Bielska-Białej (dalej skarżąca) na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 29 lipca 2022 r. nr IFIII.4131.1.50.2022 stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z 23 czerwca 2022 r. nr XLVI/1085/2022 w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Bielska-Białej (dalej studium).

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska Wojewody co do tego, że bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, przygotowany na potrzeby przedmiotowej uchwały, został opracowany niezgodnie z zasadami określonymi w art. 10 ust. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej upzp), ponieważ uwzględnienie w ramach ustalania wskaźnika chłonności plan ogólny, który stracił ważność z mocy ustawy nie stawowi uchybienia skutkującego nieważnością studium. Niemniej Sąd przyznał rację Wojewodzie, że ustalając kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów i wyodrębniając cztery strefy funkcjonalno-przestrzenne, wskaźniki urbanistyczne ustalono jedynie dla obszarów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ekstensywnej. Regulacje dotyczące wskaźników urbanistycznych należą do materii obligatoryjnej opracowywanego studium.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego uchybienie w tym zakresie jest o tyle zastanawiające, że na terenie miasta znajdują się obiekty infrastruktury technicznej, których funkcjonowanie wprowadza w działaniu takiego podmiotu jak miasto istotne ograniczenia. Zlokalizowanie na terenie miasta lotniska skutkuje tym, że stosownie do postanowień art. 86 czy art. 87 ustawy z 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. 2022 r. poz. 1235, dalej Prawo lotnicze) występują określone ograniczenia w wysokości budynków. Tym samym podzielono częściowo również zarzut naruszenia art. 10 ust. 2a upzp, co do braku odwołania się do niezbędnych w tego typu przypadkach stref ochronnych.

1. 2. Miasto Bielsko-Biała wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
2. 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej Ppsa) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wyjaśnienia przez Sąd I instancji motywów podjętego rozstrzygnięcia w zakresie w jakim ów Sąd zgodził się z zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym co do tego, iż w Studium nie wyznaczono wymaganych parametrów i wskaźników urbanistycznych - bowiem w uzasadnieniu wyroku ani jednym zdaniem nie odniesiono się do argumentów skarżącego, co do zamieszczenia wymaganych parametrów w studium, a co więcej Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł ani nie ocenił tego, że skarżący w skardze przedstawił listę ponad czterdziestu postanowień studium regulujących parametry i wskaźniki urbanistyczne;
3. 2) naruszenie prawa materialnego:
4. a) art. 10 ust. 2 pkt 1 lit b upzp oraz § 6 pkt 2 rozporządzenia z 28 kwietnia 2004 r. Ministra infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233, dalej rozporządzenie), poprzez ich błędną wykładnię i błędne uznanie p wbrew powołanym przepisom, że parametry i wskaźniki urbanistyczne powinny zostać określone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w sposób liczbowy, a w rezultacie błędne stwierdzenie, że w Uchwale nie określono obligatoryjnych parametrów i wskaźników urbanistycznych, oraz bezpodstawne stwierdzenie, że słusznie Wojewoda Śląski stwierdził istotne naruszenie zasad sporządzania studium i stwierdził nieważność Uchwały na podstawie art. 28 ust. 1 upzp;
5. b) art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b upzp w zw. z § 6 pkt 2 rozporządzenia w zw. z art. 86 i 87 Prawa lotniczego poprzez ich błędną wykładnię i błędne stwierdzenie przez Sąd I instancji, że skoro stosownie do art. 86 i art. 86 Prawa lotniczego z lokalizacją lotniska związane są ograniczenia w wysokości budynków, to obowiązkowo musiały one znaleźć się w zapisach Studium, a w konsekwencji bezpodstawne stwierdzenie, że słusznie Wojewoda Śląski stwierdził istotne naruszenie zasad sporządzania studium i stwierdził nieważność uchwały na podstawie art. 28 ust. 1 upzp, podczas gdy z obowiązujących przepisów prawa nie wynika obowiązek zamieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ograniczeń w wysokości zabudowy wynikających z lokalizacji lotniska;
6. c) art. 10 ust. 2a upzp poprzez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że każde odniesienie się w studium do problematyki odnawialnych źródeł energii zawsze rodzi konieczność ustalenia w studium rozmieszczenia odpowiednich stref ochronnych dla urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii, a w konsekwencji bezpodstawne stwierdzenie, że słusznie Wojewoda Śląski stwierdził istotne naruszenie zasad sporządzania studium i stwierdził nieważność uchwały na podstawie art. 28 ust. 1 upzp, podczas gdy zgodnie z powołanym przepisem, rozmieszczenie odpowiednich stref ochronnych jest wymagane tylko jeśli wyraźnie przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii, a nie w innych przypadkach;
7. d) art. 10 ust. 2a upzp poprzez jego błędne zastosowanie w odniesieniu do niniejszej sprawy, pomimo braku stwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w uchwale przewidziano wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii, a w konsekwencji błędne uznanie przez Sąd, że obligatoryjnym elementem uchwały powinno być wyznaczenie stref ochronnych urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii, oraz bezpodstawne stwierdzenie, że słusznie Wojewoda Śląski stwierdził istotne naruszenie zasad sporządzania studium i stwierdził nieważność uchwały na podstawie art. 28 ust. 1 upzp.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru w całości, a w razie stwierdzenia, iż nie zachodzą podstawy do wydania wyroku reformatoryjnego, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi i instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie,
2. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
3. 4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna.
4. 4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji.
5. 4.3. Ponadto wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddala, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Ta druga sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.
6. 4.4. W okolicznościach niniejszej sprawy w pełni uzasadnione było stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności studium z uwagi na brak wyznaczenia wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów dla trzech z czterech stref funkcjonalno-przestrzennych. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b upzp w studium określa się m.in. wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów. Natomiast § 6 pkt 2 rozporządzenia stanowi, że ustalenia dotyczące wskaźników zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju. Studium nie wymaga przy tym sztywnych wartości parametrów, a jedynie ustalenia górnych i dolnych limitów wskaźników. Zatem to w studium, a nie dopiero w planie miejscowym muszą zostać określone minimalne i maksymalne wskaźniki i parametry urbanistyczne dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów, w szczególności terenów przeznaczonych pod zabudowę. Ustalenia studium w tym zakresie, mają charakter wiążący względem planu i powinny być tak sformułowane, aby prawodawca miejscowy uchwalając plan mógł tak sformułować jego regulacje, by spełniały one ustawowe wymogi określające relację związania planu kierunkami studium. Skoro ustawodawca stanowi o określeniu minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników, to muszą być one odnoszone do konkretnych wartości np. maksymalna wysokość budynków wyrażona w metrach oraz wyrażone w procentach minimalny wskaźnik powierzchni czynnej biologicznie oraz maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy. Na etapie planu miejscowego dochodzi jedynie do uszczegółowienia tych zapisów jednak zgodnie z zasadami wynikającymi ze studium. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że w studium wskaźniki te nie zostały ustalone, a powoływane przez Gminę 42 jednostki redakcyjne studium nie wyznaczają dotyczących parametrów i wskaźników urbanistycznych. Przykładowo zapis studium "parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, ustalone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, powinny uwzględniać uwarunkowania wynikające z potrzeb zapewnienia ładu przestrzennego, a w szczególności ochrony krajobrazu" czy "ustala się zakaz lokalizacji budynków wysokich i wysokościowych" nie mogą być utożsamiane z wyznaczeniem wskaźników w rozumieniu z art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b upzp oraz § 6 pkt 2 rozporządzenia. W związku z tym zarzut naruszenia tych przepisów jest nieusprawiedliwiony. Powyższe uchybienie z uwagi na zaniechanie określenia obligatoryjnego elementu studium jest na tyle istotne, że skutkuje nieważnością studium. Dlatego oddalenie skargi na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego było prawidłowe.
7. 4.5. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b upzp w zw. z § 6 pkt 2 rozporządzenia w zw. z art. 86 i 87 Prawa lotniczego. Kwestia ta nie była bowiem w ogóle podstawą stwierdzenia nieważności studium przez Wojewodę. Sąd I instancji całkowicie zbytecznie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważania dotyczące ograniczeń w wysokości zabudowy wynikających z lokalizacji lotniska, jednak nie miało to żadnego wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia.
8. 4.6. Ponadto wbrew twierdzeniom skarżącej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji ocenił legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i wypowiedział się w zakresie istotnych dla rozpoznania sprawy zarzutów i argumentów oraz wskazał podstawę prawną wyroku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwoliło na przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Kluczowe znaczenie w tym zakresie ma ta okoliczność, że Sąd I instancji wyjaśnił, dlaczego aprobuje stanowisko organu nadzoru, co do tego, że jego zapisy nie zawierają wymaganych wskaźników urbanistycznych.
9. 4.7. Należy natomiast zgodzić się ze skarżącą, że studium nie narusza w stopniu istotnym art. 10 ust. 2a upzp. W okolicznościach niniejszej sprawy brak wyznaczenia strefy ochronnej dla instalacji wykorzystujących gaz wysypiskowy do produkcji energii na terenie Zakładu Gospodarki Odpadami w Lipniku oraz urządzeń wytwarzających energię z biomasy na terenach oczyszczalni ścieków w Starym Bielsku (oczyszczalnia Wapienica) i Komorowicach oraz na terenie po byłej Ciepłowni Rejonowej w Wapienicy jest konsekwencją tego, że w studium nie wskazano w sposób kategoryczny obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a jedynie w ogólny sposób odnosi się do hipotetycznej możliwości rozbudowy instalacji. W uchwalonym studium zawarto jedynie ogólne zapisy o potencjalnej możliwości realizacji inwestycji obejmujących urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii. Jednak uchybienie Sądu I instancji w tym zakresie nie miało wpływu na samą prawidłowość rozstrzygnięcia.
10. 4.8. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.