Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. VII SA/Wa 767/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi I. Ł. i Z. Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu opróżnienia budynku.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], którą organ I instancji nakazał właścicielom budynku przy ul. Ł. [...] w W. – I.Ł. i Z. Ł.- opróżnienie tego budynku, umieszczenie na nim zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, zakazał jego użytkowania oraz nakazał wykonanie doraźnych zabezpieczeń uniemożliwiających dostęp osób trzecich do strefy zagrożenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że rozstrzygnięcie takie wydano na podstawie art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej: Prawo budowlane) w związku z ustaleniem, że istniało bezpośrednie zagrożenie zawaleniem budynku, związane z uszkodzeniem jego elementów konstrukcyjnych.
W dniu 13 listopada 2012 r., po otrzymaniu przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego [...] zawiadomienia od Dyżurnego Policji w R. o pożarze budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. Ł. [...] w W., dokonano czynności kontrolnych przedmiotowej nieruchomości. Podczas wizji ustalono, iż na terenie posesji znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny o dwóch i trzech kondygnacjach naziemnych, niepodpiwniczony, konstrukcji murowanej, o dachu drewnianym krytym papą i częściowo blachą. Budynek powstał w latach 30-stych XX wieku. Organy ustaliły, że w budynku dotychczas zamieszkiwało 10 rodzin. Na skutek akcji gaśniczej pożaru zostały zalane lokale mieszkalne na parterze budynku, natomiast lokale na I piętrze uległy całkowitemu zniszczeniu przez ogień. W toku oględzin odnotowano istnienie: osmolonych i popękanych sufitów, nadpalonych i grożących zawaleniem elementów konstrukcyjnych, zniszczonych okien i posadzki, odspojonych i osmolonych tynków.
Stwierdzono ponadto, że lokal na II piętrze budynku jest całkowicie zniszczony, ma zawalony strop i nie posiada dachu nad częścią lokalu, zaś ściana lokalu od strony ulicy nie jest stężona dachem. Na klatce schodowej całkowitemu zniszczeniu uległy tynki stropów i ścian oraz częściowo okna drewniane. W budynku została odłączona instalacja elektryczna. W tych warunkach, z uwagi na zły stan elementów konstrukcyjnych budynku po pożarze, organy nadzoru budowlanego stwierdziły istnienie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. W ocenie organów, zawaleniem grożą zalane i osłabione stropy lokali mieszkalnych i klatek schodowych, spalony dach, fragmenty tynków ścian i stropów.
W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę na decyzję z [...] stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że przepis art. 68 Prawa budowlanego, który stanowił podstawę materialnoprawną kontrolowanej decyzji, został w rozpoznawanej sprawie zastosowany prawidłowo. Czynności organu zostały bowiem podjęte w stanie nagłej konieczności, jakim był pożar budynku, dotyczyły budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, którego stan techniczny stwarzał bezpośrednie niebezpieczeństwo zawalenia, ponadto decyzja wydana została po przeprowadzeniu oględzin dokonanych przez uprawniony organ nadzoru budowlanego. Kontrolowana decyzja została zatem wydana w sytuacji spełnienia wszystkich przesłanek art. 68 Prawa budowlanego.
Sąd zauważył, że oględziny budynku mieszkalnego przy ul. Ł. [...] w W. zostały dokonane w dniu 13 listopada 2012 r., natychmiast po uzyskaniu zawiadomienia od Policji o pożarze budynku. W wyniku oględzin ustalono, że kontrolowany budynek mieszkalny na skutek zniszczeń stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, grozi w każdej chwili zawaleniem, co potwierdzały (w obu klatkach schodowych i częściach budynku – mimo, że pożar dotyczył jednej) stwierdzone przez organ ugięte stropy, odkształcone spoiwa ścian, uszkodzona konstrukcja dachu. Twierdzenia skarżących, iż mimo pożaru budynek jest w dobrym stanie technicznym Sąd uznał za ocenę subiektywną, nie popartą żadną ekspertyzą osoby uprawnionej bądź innym dowodem, który mógłby obalić ustalenia organu posiadającego odpowiednią wiedzę dla dokonywania oceny stanu technicznego obiektu.
W skardze kasacyjnej od wyroku z 25 lipca 2013 r. wniesionej przez I.Ł. skarżący, opierając środek odwoławczy na podstawie kasacyjnej wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez "błędną wykładnię i niewłaściwą interpretację" art. 68 Prawa budowlanego. Skarżący wskazał, że sytuacja bezpośredniego zawalenia się budynku w aspekcie art. 68 Prawa budowlanego występuje w czasie zaistnienia stanu nagłej konieczności skutkującego zagrożeniem dla życia i zdrowia ludzkiego. Zdarzenie musi być bezpośrednie, realne i obiektywnie stwierdzone (A. Wiśniewski, Komentarz do Prawa budowlanego, Warszawa 2008, s. 448). Termin "bezpośredniość" należy rozumieć zaś jako niebezpieczeństwo faktycznie grożące, które musi być bezpośrednie, zaistnieć w najbliższej przyszłości, a nie ewentualnie, zależnie od istnienia dalszych przyczyn (K. Daszkiewicz, Przestępstwa przeciwko życiu i zdrowiu, C.H.
Beck 2000, s. 390). Orzeczenie o nakazaniu opróżnienia budynku musi być poprzedzone wnikliwym postępowaniem wyjaśniającym i wydane w przypadku rzeczywistego zagrożenia dla życia ludzi (R. Dziwiński, ABC Prawo budowlane, 2006). W ocenie skarżącego, opierając się na protokole z wizji dokonanej jednoosobowo ad hoc po pożarze Sąd nie dostrzegł, że zarówno w protokole, jak i w decyzji, brak jest dostatecznego i definitywnego wyjaśnienia kwestii bezpośredniości i innych wyżej wskazanych cech zagrożenia zawalenia się budynku. W aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek opinii zleconej przez nadzór budowlany w celu ustalenia, czy procesy destrukcyjne budynku intensyfikują się, bądź miały w ogóle miejsce. W przedmiotowej sprawie organy nie zrealizowały ponadto zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., naruszono też, zdaniem skarżącego, art. 79 k.p.a. zgodnie z którym strony postępowania należy zawiadomić o miejscu i terminie przeprowadzenia oględzin.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano ponadto przyczyn odstąpienia od zasady czynnego udziały strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a). W ocenie skarżącego, Sąd niezasadnie przyjął również, że skarżący miał obowiązek przedstawić dowody pozwalające obalić ustalenia przyjęte przez organy na podstawie opinii, gdyż to na organie spoczywa w zdecydowanej mierze obowiązek udowodnienia rzeczywistych zdarzeń objętych dyspozycją art. 68 Prawa budowlanego.
Z powołanych względów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej i w jej wyniku uznał, że rozpoznawana skarga kasacyjna na uwzględnienie nie zasługuje.
Należy przyjąć, że zarzuty skargi kasacyjnej, wobec wyraźnego wskazania przez skarżącego zamiaru oparcia ich na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - obejmują wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez, jak ujął to skarżący, "błędną wykładnię i niewłaściwą interpretację" art. 68 Prawa budowlanego. Sposób sformułowania tego w zarzutu w petitum skargi kasacyjnej nie koresponduje w pełni z jego uzasadnieniem, z którego wynika, że skarżący podważa nie tylko dokonaną przez Sąd wykładnię tego przepisu, ale również prawidłowość jego zastosowania w odniesieniu do stanu sprawy, wskazującego, w ocenie strony, na brak spełnienia się przesłanki bezpośredniej groźby zawalenia budynku. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego – w świetle art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - stanowi jednak inną, odrębną od błędnej wykładni, formę naruszenia prawa materialnego. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega bowiem na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej.
Stwierdzić należało, że skierowany przeciwko zaskarżonemu wyrokowi zarzut przyjętego w nim mylnego rozumienia, a zatem błędnej wykładni vel niewłaściwej interpretacji, jak to ujmuje skarżący, art. 68 Prawa budowalnego jest całkowicie nietrafny. Treść uzasadnienia wyroku wskazuje na jego prawidłową wykładnię dokonaną przez Sąd I instancji. Świadczy o tym ten fragment uzasadnienia wyroku w którym Sąd I instancji stwierdził, że art. 68 Prawa budowlanego ma zastosowanie do budynków przeznaczonych na pobyt ludzi, a wydanie na jego podstawie nakazu opróżnienia budynku uzależnione jest od stwierdzenia zaistnienia sytuacji rzeczywistego zagrożenia dla ludzi. W podobny sposób przesłankę bezpośredniej groźby zawalenia rozumie skarżący kasacyjnie, przyjmując, że termin "bezpośredniość" należy rozumieć jako niebezpieczeństwo faktycznie grożące, które musi być bezpośrednie, zaistnieć w najbliższej przyszłości, zaś orzeczenie o nakazaniu opróżnienia budynku może być wydane jedynie w przypadku rzeczywistego zagrożenia dla życia ludzi.
Warto zauważyć, że również potwierdzając zasadność przyjęcia w rozpoznawanej sprawie art. 68 Prawa budowalnego jako podstawy normatywnej kontrolowanych decyzji Sąd wyraźnie wskazał, że ustalenia organu nadzoru budowlanego dokonane w toku przeprowadzonych oględzin wskazywały na to, że kontrolowany budynek, uszkodzony w wyniku pożaru, "grozi w każdej chwili zawaleniem".
Należy jednak stwierdzić, że przyjęta przez Sąd I instancji ocena dotycząca prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie art. 68 Prawa budowlanego, jak również odnosząca się do dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, wymyka się ocenie sądu kasacyjnego. W obowiązującym stanie prawnym nie budzi wątpliwości, że warunkiem poprawności formalnej skargi kasacyjnej jest m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Uzasadnienie skargi kasacyjnej niekorespondujące z przytoczonymi w niej podstawami kasacyjnymi czyni wniesiony środek odwoławczy bezskutecznym. Zaważywszy zatem, że w rozpoznawanej sprawie wiążące Naczelny Sąd Administracyjny podstawy kasacyjne ograniczały się do zarzutu błędnej wykładni art. 68 Prawa budowalnego, poza rozważaniami sądu kasacyjnego pozostać musiały argumenty skarżącego zmierzające do zakwestionowania zupełności i poprawności dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, jak do poważenia przyjętej w zaskarżonym wyroku oceny odnoszącej się do prawidłowości zastosowania w sprawie art. 68 Prawa budowlanego.
Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.